Maestri v Italy, 17 February 2004 [ECtHR]

Case no 39748/98

25. The applicant complained that the decision by the National Council of the Judiciary, upheld by the Court of Cassation, to impose a disciplinary sanction on him in the form of a reprimand for being a Freemason had infringed his right to freedom of assembly and association. He relied on Article 11 of the Convention ...

A. Whether there was interference

26. The Court considers that there was interference with the applicant's right to freedom of association as guaranteed by Article 11 of the Convention. The Government did not dispute this.
27. In order to be compatible with Article 11, such interference must satisfy three conditions. It must be “prescribed by law”, pursue one or more legitimate aims under paragraph 2 and be “necessary in a democratic society” for the achievement of the aim or aims.

B. Whether the interference was “prescribed by law”

(...) 30.  The Court notes that it has already had occasion to rule on whether the enforcement of a disciplinary sanction imposed on a judge, on the basis of Article 18 of the 1946 decree, for belonging to the Freemasons is compatible with Article 11 of the Convention (see N.F. v. Italy, cited above). In that judgment the Court found that the disciplinary sanction had had a basis in Italian law (§ 27) and that the “law” on which it was based had been accessible (§ 28). However, it considered that the condition of foreseeability had not been satisfied (§§ 29-34).
The Court reiterates that the expressions “prescribed by law” and “in accordance with the law” in Articles 8 to 11 of the Convention not only require that the impugned measure should have some basis in domestic law, but also refer to the quality of the law in question. The law should be accessible to the persons concerned and formulated with sufficient precision to enable them – if need be, with appropriate advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail (see The Sunday Times v. the United Kingdom (no. 1), judgment of 26 April 1979, Series A no. 30, p. 31, § 49; Larissis and Others v. Greece, judgment of 24 February 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-I, p. 378, § 40; Hashman and Harrup v. the United Kingdom [GC], no. 25594/94, § 31, ECHR 1999-VIII; and Metropolitan Church of Bessarabia and Others v. Moldova, no. 45701/99, ECHR 2001‑XII).
For domestic law to meet these requirements, it must afford a measure of legal protection against arbitrary interferences by public authorities with the rights guaranteed by the Convention. In matters affecting fundamental rights it would be contrary to the rule of law, one of the basic principles of a democratic society enshrined in the Convention, for a legal discretion granted to the executive to be expressed in terms of an unfettered power. Consequently, the law must indicate with sufficient clarity the scope of any such discretion and the manner of its exercise (see Hasan and Chaush v. Bulgaria [GC], no. 30985/96, § 84, ECHR 2000-XI, and N.F. v. Italy, cited above, § 29).
The level of precision required of domestic legislation – which cannot in any case provide for every eventuality – depends to a considerable degree on the content of the instrument in question, the field it is designed to cover and the number and status of those to whom it is addressed (see Hashman and Harrup, cited above, § 31).
31.  In the instant case, the Court notes that Article 18 of the 1946 decree, construed in the light of Law no. 17 of 1982 and the 1990 directive, was the legal provision used as the basis for the sanction imposed on the applicant. It therefore concludes that the disciplinary measure had a basis in domestic law.
32.  The Court must next determine whether, in the light of the particular circumstances of the case, the condition relating to the quality of the law was also satisfied. It must therefore ascertain whether the law was accessible and foreseeable as to its effects.
33.  As regards accessibility, the Court observes that Article 18 of the 1946 decree satisfied that condition because it was public and, moreover, readily accessible to the applicant on account of his profession. The fact that both the disciplinary section of the National Council of the Judiciary and the Court of Cassation also referred in their reasoning to the 1993 directive, which was issued after the material events, is irrelevant. Article 18 and the first directive adopted by the National Council of the Judiciary in themselves constituted provisions that satisfied the condition of accessibility (see, mutatis mutandis, Autronic AG v. Switzerland, judgment of 22 May 1990, Series A no. 178, p. 25, § 57).
34.  As regards foreseeability, the Court must determine whether domestic legislation laid down with sufficient precision the conditions in which a judge should refrain from joining the Freemasons. In this connection, regard should also be had to the particular requirements of disciplinary regulations.
35.  The Court notes, firstly, that Article 18 of the 1946 decree does not define whether and how a judge can exercise his or her freedom of association. Furthermore, while holding that Article 18 was compatible with the Italian Constitution, the Constitutional Court noted that that provision was of general scope (see paragraph 19 above).
36.  The Court considers that, in the applicant's case, a distinction should be made between two periods: the period from 1981, when he joined the Freemasons, to 22 March 1990, when the National Council of the Judiciary adopted its first directive, and the period between that date and March 1993, when the applicant left the Freemasons. The directive adopted by the National Council of the Judiciary in 1990 stated that a judge's membership of lawful associations which, like the Freemasons, were governed by specific rules of conduct could be problematical for him or her (see paragraph 21 above).
37.  With regard to the first period, the Court considers that Article 18 of the decree on its own did not contain sufficient information to satisfy the condition of foreseeability. The fact that Italy passed a law in 1982 on the right of association – which also ordered the dissolution of the secret P2 lodge (see paragraph 20 above) and prohibited membership of secret associations – could not have enabled the applicant to foresee that a judge's membership of a legal Masonic lodge could give rise to a disciplinary issue.
38.  With regard to the second period, the Court must determine whether Article 18, combined with the 1990 directive (see paragraph 21 above), supports the proposition that the sanction in question was foreseeable.
39.  It notes in that connection that the directive in question was issued in the context of an examination of the specific question of judges' membership of the Freemasons. Furthermore, the title of the report was clear: “Report on the incompatibility of judicial office with membership of the Freemasons.” However, although the title was unambiguous and the directive was primarily concerned with membership of the Freemasons, the debate held on 22 March 1990 before the National Council of the Judiciary sought to formulate, rather than solve, a problem.
That is demonstrated by the fact that the directive was adopted after the major debate in Italy on the unlawfulness of the secret P2 lodge. Furthermore, the directive merely stated: “Naturally, members of the judiciary are prohibited by law from joining the associations proscribed by Law no. 17 of 1982.” With regard to other associations, the directive contained the following passage: “the [National] Council [of the Judiciary] considers it necessary to suggest to the Minister of Justice that consideration be given to the advisability of proposing restrictions on judges' freedom of association, to include a reference to all associations which – on account of their organisation and ends – entail for their members particularly strong bonds of hierarchy and solidarity” (see paragraph 21 above).
40.  Lastly, the Court considers it important to emphasise that the debate of 22 March 1990 did not take place in the context of disciplinary supervision of judges, as was the case for the directive of 14 July 1993, but in the context of their career progression (see paragraph 22 above). It is therefore clear from an overall examination of the debate that the National Council of the Judiciary was questioning whether it was advisable for a judge to be a Freemason, but there was no indication in the debate that membership of the Freemasons could constitute a disciplinary offence in every case.
41.  Accordingly, the wording of the directive of 22 March 1990 was not sufficiently clear to enable the applicant, who, being a judge, was nonetheless informed and well-versed in the law, to realise – even in the light of the preceding debate and of developments since 1982 – that his membership of a Masonic lodge could lead to sanctions being imposed on him. The Court's assessment is confirmed by the fact that the National Council of the Judiciary itself felt the need to come back to the issue on 14 July 1993 (see paragraph 22 above) and state in clear terms that the exercise of judicial functions was incompatible with membership of the Freemasons.
42.  That being so, the Court concludes that the condition of foreseeability was not satisfied in respect of the period after March 1990 either and that, accordingly, the interference was not prescribed by law. There has therefore been a violation of Article 11 of the Convention.

C. Compliance with the other requirements of paragraph 2 of Article 11

43.  Having reached the conclusion that the interference was not prescribed by law, the Court does not consider it necessary to ascertain whether the other requirements of paragraph 2 of Article 11 of the Convention were complied with in the instant case – namely, whether the interference pursued a legitimate aim and whether it was necessary in a democratic society.


N F v Italy (dec.), no 24837/05, 3 May 2007 (ECtHR)

Invoquant les articles 1, 11 et 46 de la Convention, le requérant allègue que les autorités italiennes n’ont pas donné suite à l’arrêt de la Cour du 2 août 2001.


Le requérant observe que, en dépit de l’arrêt de la Cour du 2 août 2001, les autorités nationales ont refusé d’effacer la sanction disciplinaire dont il a fait l’objet et ont continué à en tenir compte pour exprimer des avis défavorables quant à son attitude à remplir des fonctions managériales. En  ce faisant, elles auraient violé les obligations qui leur incombent aux termes des articles 1 et 46 de la Convention, lus en conjonction avec l’article 11.


Le requérant observe notamment que, dans l’affaire Maestri, similaire à la sienne, la Grande Chambre a indiqué qu’« il incombe à l’Etat défendeur de mettre en œuvre les moyens propres à effacer les conséquences du préjudice relatif à la carrière de l’intéressé ayant pu ou pouvant résulter de la sanction disciplinaire infligée à celui-ci et considérée par la Cour comme contraire à la Convention » (Maestri c. Italie [GC], no 39748/98, § 47 in fine, CEDH 2004-I). De plus, dans certaines affaires récentes où elle a conclu à la violation de l’article 6 de la Convention, la Cour a précisé que la meilleure forme de satisfaction équitable était, en principe, la tenue d’un nouveau procès ou la réouverture de la procédure interne.

Le requérant considère enfin que les décisions du CSM de rejeter son recours en révision et d’interjeter appel contre le jugement du TAR du Latium du 24 avril 2002 démontrent la volonté réitérée de cet organe de ne pas se conformer au prononcé de la Cour.

Bien que le requérant ait formulé son grief aussi sur le terrain des articles 1 et 11, la Cour estime que les circonstances de la cause lui commandent d’avoir égard seulement à l’article 46 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Lyons et autres c. Royaume-Uni (déc.), no 15227/03, CEDH 2003-X).

La Cour relève à cet égard que la présente affaire tire son origine de la sanction disciplinaire infligée au requérant aux termes de l’article 18 du décret législatif royal no 511 du 31 mai 1946. Dans son arrêt du 2 août 2001, devenu définitif le 12 décembre 2001, la Cour a considéré que cette sanction constituait une ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit au respect de sa liberté d’association. Elle a également estimé que l’ingérence litigieuse n’avait pas une base légale répondant aux exigences de prévisibilité voulues par la Convention. En effet, l’article 18 précité, combiné avec une résolution du CSM de 1990, ne permettait pas à ses destinataires de se rendre compte qu’une adhésion de leur part à une loge maçonnique officielle pouvait déboucher sur des sanctions à leur égard. Pour cette raison, la Cour a conclu à la violation de l’article 11 de la Convention.

Le requérant a par la suite attaqué une décision du 13 juillet 2000, par laquelle le CSM avait estimé qu’il n’était pas apte à être évalué pour des fonctions managériales d’un niveau supérieur, notamment en raison de la sanction disciplinaire précitée. Le TAR du Latium a annulé cette décision, et un appel était, au 19 mars 2007, pendant devant le Conseil d’Etat. Le requérant a également essayé d’obtenir, sans succès, la révision de la procédure disciplinaire diligentée à son encontre. Il a par ailleurs été déclaré apte à être évalué pour des fonctions managériales d’un niveau supérieur à partir du 16 octobre 2000. En revanche, le conseil judiciaire de Milan a exprimé un avis défavorable quant à l’attribution au requérant du poste de président d’une section de la cour d’appel.

Les thèses du requérant se fondent essentiellement sur l’idée que, en tenant compte de sa sanction disciplinaire, en refusant de l’annuler ou d’ordonner la réouverture de la procédure interne, les juridictions italiennes ont failli à donner effet au constat de la Cour qui a conclu que l’intéressé n’avait pas pu prévoir les effets de l’application de l’article 18 du décret législatif royal no 511 du 31 mai 1946.

La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 46 les Hautes Parties contractantes s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs rendus par la Cour dans les litiges auxquels elles sont parties, le Comité des Ministres étant chargé de surveiller l’exécution de ces arrêts. Il en découle notamment que, lorsque la Cour constate une violation, l’Etat défendeur a l’obligation juridique non seulement de verser aux intéressés les sommes allouées au titre de la satisfaction équitable prévue par l’article 41, mais aussi de choisir, sous le contrôle du Comité des Ministres, les mesures générales et/ou, le cas échéant, individuelles à intégrer dans son ordre juridique interne afin de mettre un terme à la violation constatée par la Cour et d’en effacer autant que possible les conséquences (Broniowski c. Pologne [GC], no 31443/96, § 192, CEDH 2004-V).

Quant à l’affaire du requérant, la Cour rappelle avoir indiqué, dans son arrêt du 2 août 2001, que le CSM avait ressenti « le besoin de revenir sur la question le 14 juillet 1993 (...) pour affirmer en termes clairs l’incompatibilité de l’exercice des fonctions de magistrat avec l’appartenance à la franc-maçonnerie » (voir arrêt précité, § 31 in fine). De plus, elle a été informée que le Gouvernement a versé les sommes qu’elle avait allouées au requérant à titre de satisfaction équitable.

Quant aux autres mesures qui auraient pu être prises pour offrir une restitutio in integrum, c’est là une question qui fait actuellement l’objet d’une discussion entre le Comité des Ministres et le gouvernement défendeur. La Cour réitère que l’Etat défendeur reste libre, sous le contrôle du Comité des Ministres, de choisir les moyens de s’acquitter de son obligation juridique au regard de l’article 46 de la Convention pour autant que ces moyens soient compatibles avec les conclusions contenues dans l’arrêt de la Cour (Scozzari et Giunta c. Italie [GC], nos 39221/98 et 41963/98, § 249, CEDH 2000-VIII, et Broniowski précité, § 192 in fine). Pour sa part, la Cour ne saurait assumer aucun rôle dans ce dialogue (voir Lyons, décision précitée, et, mutatis mutandis, Fischer c. Autriche (déc.), no 27569/02, 6 mai 2003).

Il est vrai que, dans plusieurs arrêt successifs à celui rendu dans l’affaire du requérant et portant, notamment, sur une atteinte aux principes du procès équitable, la Cour a indiqué qu’un nouveau procès ou une réouverture de la procédure à la demande de l’intéressé représentaient en principe un moyen approprié de redresser la violation constatée (voir, parmi beaucoup d’autres, Sejdovic c. Italie [GC], no 56581/00, § 126, 1er mars 2006). Une approche similaire a été suivie dans l’affaire Maestri, citée par le requérant. Cependant, une telle indication ne figure pas dans l’arrêt du 2 août 2001 concernant l’affaire du requérant. A cet égard, il convient de rappeler que dans le cadre de sa requête no 37119/97, le requérant avait sollicité la révision de sa procédure disciplinaire (voir arrêt précité, § 42). La Cour s’était cependant bornée à lui allouer une somme d’argent « pour l’ensemble du préjudice subi » (voir arrêt précité, § 44 in fine).

Dans ces circonstances, la Cour ne saurait estimer que l’Etat italien a enfreint la Convention parce qu’il n’a pas annulé la sanction disciplinaire infligée au requérant ou parce qu’il a refusé de rouvrir la procédure interne dans le cadre de l’exécution de son arrêt.

Cela ne signifie pas que les mesures prises par un Etat défendeur dans la phase postérieure à l’arrêt en vue d’accorder réparation à un requérant pour la ou les violations constatées ne relèvent pas de la compétence de la Cour. Celle-ci peut, par exemple, tenir compte de ce qui a été fait au niveau national dans les affaires où elle a réservé la question de l’article 41 (Schuler-Zgraggen c. Suisse (ancien article 50), arrêt du 31 janvier 1995, série A no 305-A, et Barberà, Messegué et Jabardo c. Espagne (ancien article 50), arrêt du 13 juin 1994, série A no 285-C). En outre, elle peut accueillir un grief selon lequel la réouverture d’une procédure au niveau interne en vue d’exécuter l’un de ses arrêts a donné lieu à une nouvelle violation de la Convention (Hertel c. Suisse (déc.), no 53440/99, 17 janvier 2002). Toutefois, aucune de ces considérations ne s’applique en l’espèce (voir, mutatis mutandis, Lyons, décision précitée).

La Cour souligne que les considérations ci-dessus n’ont pas pour but d’ignorer l’importance qu’il y a à garantir la mise en place de procédures internes permettant le réexamen d’une affaire à la lumière d’un constat de violation des dispositions de la Convention. Au contraire, de telles procédures peuvent être considérées comme un aspect important de l’exécution de ses arrêts et leur existence démontre l’engagement d’un Etat contractant de respecter la Convention et la jurisprudence de la Cour (voir, mutatis mutandis, Barberà, Messegué et Jabardo c. Espagne précité, p. 56, § 15).

Il s’ensuit que la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejetée en application de l’article 35 § 4.

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