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Objectives and Activities

Mattei v France (decision), 15 May 2001 [ECtHR]

Case no 40307/98 - French only

1. La requérante se plaint d'une violation des articles 10 et 11 de la Convention ...

A titre liminaire, le Gouvernement présente le contexte général dans lequel les fais sont survenus.

a) La mouvance nationaliste corse

C'est en 1968 que serait apparue la première organisation clandestine prônant l'indépendance de l'île. La revendication indépendantiste se réclamait à la fois d'une tradition d'irrédentisme insulaire et d'une inspiration progressiste, voire révolutionnaire. La revendication séparatiste mêlait aux thèses radicales d'affirmation des droits nationaux du « peuple corse », de lutte contre les institutions de la République et de conquête de l'indépendance de l'île, des thèmes susceptibles de recueillir plus largement l'adhésion de l'opinion insulaire dans les domaines culturels (défense de la langue corse), environnemental (préservation du patrimoine naturel et lutte contre la spéculation immobilière) ou encore économique (développement agricole et obtention de mesures spécifiques).

Au cours des trente dernières années, de nombreux mouvements clandestins, le plus souvent rivaux, ont prétendu incarner le nationalisme corse. Ils développent souvent une structure binaire constituée d'une branche militaire clandestine conduisant la lutte armée et d'une structure officielle chargée de relayer dans l'opinion et la vie publiques les orientations communes et les actions concertées décidées par leurs dirigeants. A partir de 1975, les différents mouvements clandestins insulaires se rassemblaient au sein d'une organisation unique : le front de libération nationale. Elle adopta par la suite la dénomination de Front de libération nationale de la Corse (FLNC). La dissolution de cette organisation était prononcée en Conseil des ministres le 5 janvier 1983, alors que 865 actions violentes avaient déjà été perpétrées.

 Le FLNC suscitait la création parallèle de divers mouvements nationalistes. La principale organisation, le mouvement corse pour l'autodétermination, devenait en 1987 l'A Cuncolta Naziunalista, qui s'était constitué en parti politique le 21 février 1996, adoptait la nouvelle dénomination d'Acuncolta Indipentista et reconduisait dans leurs fonctions respectives de secrétaire national pour la Haute Corse et la Corse du sud, M. C. Pieri et M. F. Santoni, ce dernier étant mis en examen dans le cadre de l'information objet de la présente requête, démissionnant par la suite de son poste.

b) L'activité terroriste

Depuis 1992, plus de 500 actions, dont une majorité d'attentats par explosifs, ont été perpétrées chaque année, principalement en Corse mais également sur le territoire continental. En 1996, c'était près de 600 actions violentes qui étaient recensées, dont 101 revendiquées par le seul FLNC -canal historique. Ces actions terroristes ont généré un préjudice considérable. Les cibles privilégiées étaient les établissements, institutions et services publics de l'Etat. De nombreuses infrastructures touristiques, qualifiées par les terroristes de « spéculatives » et censées porter atteinte au patrimoine insulaire, étaient également visées par des attentats par explosifs.

Le Gouvernement précise enfin qu'à l'instar d'autres mouvements terroristes, le financement des structures clandestines armées corses, s'agissant notamment du FLNC - canal historique, était assuré dans une large mesure par le recours à l'extorsion de fonds, qualifiée de « recouvrement de l'impôt révolutionnaire ».

 Sur le bien-fondé du grief, le Gouvernement ne conteste pas que la décision du magistrat constitue une ingérence dans les droits de la requérante à la liberté d'expression et de réunion. Il estime en revanche que cette immixtion était parfaitement légitime puisqu'elle répondait aux conditions exigées par les paragraphes 2 des articles 10 et 11 de la Convention.

Le Gouvernement soutient que l'ingérence était prévue par la loi, à savoir l'article 138-12 du code de procédure pénale (« CPP »).

Compte tenu du contexte de terrorisme dans lequel les faits reprochés se sont déroulés, les buts légitimes poursuivis par la décision litigieuse étaient la défense de l'ordre et la prévention du crime.

Sur le caractère nécessaire de l'ingérence dans une société démocratique, le Gouvernement relève qu'à la lumière des obligations imposées à la requérante, celle-ci ne pouvait plus participer aux réunions de l'A Cuncolta, parti politique dont elle était membre et dans lequel elle exerçait les fonctions de déléguée à la direction de la coalition « corsica nazione ».

Le Gouvernement soutient que loin de réprimer la libre expression ou manifestation d'une opinion légitime, comme dans l'affaire Ezelin c. France (arrêt du 26 avril 1991, série A no 202), l'interdiction précitée visait à assurer une bonne administration de la justice dans une région soumise à un climat de violence terroriste. Le Gouvernement rappelle que dans l'affaire Ezelin, la Cour a considéré que la liberté pour un avocat de participer à une réunion pacifique ou à une manifestation licite ne peut subir de limitation en l'absence d'acte répréhensible de sa part commis à cette occasion (§ 53).

Le Gouvernement voit dans la présente espèce des différences avec l'affaire Ezelin. Il rappelle que les restrictions aux libertés d'expression imposées à la requérante ont été adoptées par un magistrat dans le cadre d'une information judiciaire et que celle-ci a été inculpée en raison des charges pesant à son encontre. Il cite le réquisitoire définitif du procureur de la République : « l'enquête établit son implication directe, sous le couvert de sa qualité d'avocat et à la faveur des liens privilégiés qu'elle entretenait avec F. Santoni en tant que mandataire de ce dernier dans la préparation et l'exécution de cette tentative d'extorsion de fonds organisée pour le compte du FLNC - canal historique au préjudice des intérêts du groupe de [J.D.], dont le refus devait être immédiatement sanctionné par l'exécution le jeudi 12 décembre 1996 d'un attentat par explosif qui détruisait la maison des gardiens de ce site ».

Par ailleurs, le Gouvernement estime que les restrictions litigieuses étaient proportionnées. D'une part, elles étaient limitées dans le temps et ne valaient que pendant le temps de l'instruction ; d'autre part, elles n'emportaient restrictions que dans la mesure où les activités litigieuses présentaient un lien direct avec la mouvance indépendantiste ou terroriste corses. Elles n'interdisaient pas d'exercer l'activité d'avocat dans tous les autres dossiers pénaux ne présentant pas de liens avec le terrorisme ni devant les autres juridictions. Elles ne l'empêchaient pas non plus d'assister ou de participer à toutes les réunions publiques relatives à n'importe quel autre sujet que le nationalisme corse. En outre, le Gouvernement rappelle que la requérante aurait pu ab initio exposer au magistrat son opposition à ces mesures ce qu'elle n'a pas fait.

Il considère que les limitations dont a fait l'objet la requérante résultent directement de la nature des infractions reprochées. L'affaire a permis, compte tenu des fonctions exercées par les mis en cause au sein de l'Acuncolta Nazuinalista, de mettre en évidence les liens étroits existant entre les mouvements légaux du nationalisme corse et les groupements terroristes ainsi que la diversité des rôles des principaux protagonistes du mouvement indépendantiste. Dans son jugement du 8 mars 2000, le tribunal a notamment souligné l'ambiguïté fondamentale du rôle tenu dans cette affaire par la requérante. Les enquêteurs ont par ailleurs pu établir les relations de M. Santoni et de la requérante avec des militants nationalistes proches du FLNC. Enfin, la solidarité entre l'organisation militaire clandestine FLNC - canal historique et le parti politique A Cuncolta a notamment été illustrée lors de la diffusion par ce parti d'un communiqué à l'issue d'une conférence de presse du 20 décembre 1996. Ce tract présentait J.D. comme un spéculateur lié à toutes sortes de milieux affairistes de l'île et légitimait implicitement l'attentat du 12 décembre.

La mesure de contrôle judiciaire litigieuse apparaît ainsi totalement indissociable de son contexte très spécifique, à la fois géographique et chronologique, l'intensité de l'activité terroriste du FLNC - canal historique au cours de l'année 1996 menaçant l'intégrité territoriale de l'Etat français.

Dans ce contexte particulier, il était nécessaire, pour le bon déroulement de l'information judiciaire et la sauvegarde et l'apaisement de l'ordre public, que la requérante n'ait pas de contact direct avec l'ensemble de la mouvance nationaliste corse, qu'elle ne participe pas à des manifestations publiques organisées sur ce thème, qu'elle ne s'exprime pas officiellement sur ce thème et qu'elle ne puisse pas utiliser sa qualité d'avocat pour accéder à des dossiers d'instruction où des militants du FLNC seraient mis en examen. Eu égard à sa notoriété, sa participation active à une quelconque manifestation organisée par des nationalistes corses aurait acquis une dimension symbolique évidente, qui aurait pu en outre être interprétée comme un défi aux autorités judiciaires, compte tenu des poursuites pénales dont elle faisait l'objet.

Le Gouvernement rappelle à cet égard que la Cour a tenu compte des difficultés inhérentes à la lutte contre le terrorisme : elle a notamment reconnu le droit légitime des sociétés démocratiques de se protéger contre les agissements d'organisations terroristes (arrêt Zana c. Turquie du 25 novembre 1997, Recueil des jugements et décisions 1997-VII ) et a rappelé que les Etats doivent disposer d'une large marge d'appréciation dans le cadre de la lutte contre ce fléau, en vue d'assurer la sécurité nationale et la sûreté publique dans des zones où règne une vive tension. Dès lors, il était légitime pour le juge d'instruction de considérer que toute prise de position publique sur le sujet litigieux ne manquerait pas d'être commentée. En particulier, elle serait interprétée par les sympathisants de ce mouvement et risquerait d'alimenter les tensions au sein de l'île.

A titre liminaire, la requérante soutient que son cas ne saurait être tributaire de trente années d'action violentes, d'erreurs et d'incompréhension mutuelles. Elle estime que le magistrat instructeur n'a pas précisé les raisons concrètes de nature à justifier la restriction litigieuse et se réfère au rapport de la Fédération internationale des ligues des droits de l'homme pour dénoncer la privation illégitime de ses droits fondamentaux.

La requérante conteste la nécessité de l'ingérence et réprouve les considérations générales du Gouvernement sur le climat de violence en Corse ou encore la nature des infractions. Ces considérations ne sauraient suffire pour justifier en quoi, en assistant à des réunions publiques nationalistes, y compris de façon passive, ou en assurant la défense politique de ses clients, ou en s'exprimant sur sa propre affaire judiciaire en cours, elle aurait pu porter atteinte à la sécurité publique voire au crédit de l'autorité judiciaire. La requérante ne voit aucun besoin social impérieux nécessitant de recourir à une telle ingérence quasi générale dans sa liberté d'expression, d'opinion, de réunion, et de conviction par rapport à l'idée nationaliste corse sous toutes ses formes. Elle considère que ce que l'on appelle l'idée nationaliste corse (qui n'aurait rien à voir avec d'autres formes de nationalisme comme le nationalisme français par exemple) se caractérise par l'existence de centaines d'associations, de groupements se rapportant au nationalisme corse dans ses expressions politiques, culturelles, syndicales, associatives. Le terme même de « mouvance nationaliste » retenue par le magistrat instructeur recèle en lui même toute la généralité de cette prohibition, la mouvance étant définie par le dictionnaire comme un domaine dans lequel quelqu'un ou quelque chose exerce son influence. La requérante rappelle qu'elle a été réduite au silence durant plus de deux ans et demi de sa vie citoyenne, de militante politique et d'avocat politique ; ce n'est qu'en l'an 2000 qu'elle a pu s'exprimer sur son engagement et sur son cas judiciaire personnel avec la parution d'un ouvrage.

Pour répondre à l'affirmation selon laquelle elle ne pouvait plus participer aux réunions de l'A Cuncolta et Corsica Nazione, la requérante précise que ces deux mouvements politiques sont légaux, ne font l'objet d'aucune interdiction et ont des élus au suffrage universel (8 sur 51 à l'assemblée territoriale corse). Elle estime également qu'il ne peut être a posteriori affirmé que la prohibition qui la touchait se cantonnait à ces deux seules organisations ; en réalité, elle ne pouvait plus participer à aucune réunion de la mouvance nationaliste. A cet égard, s'il pouvait être admissible qu'elle ne puisse s'exprimer à une tribune ou dans la presse concernant le groupement dissous ex FLNC voire, à l'extrême limite, à propos de A cuncolta naziunalista, solidaire politiquement de l'ex FLNC, la prohibition générale de toute intervention ou assistance passive dans une quelconque expression de la mouvance nationaliste corse ne peut se comprendre que comme une interdiction générale et absolue lui interdisant de poursuivre ses convictions et engagements personnels. C'est d'ailleurs faire trop de cas de son influence ou de sa notoriété que de la représenter comme pouvant porter une charge symbolique et déstabilisatrice si forte du fait de sa simple présence au sein desdits mouvements. Elle rappelle qu'aucun autre mis en examen et pourtant tous astreints à des mesures de contrôle judiciaire n'a été contraint à une telle prohibition.

En conclusion, et après avoir rappelé qu'elle n'avait pas d'autre choix que d'accepter la mesure édictée par le juge d'instruction, la requérante estime que l'ingérence incriminée ne correspondait nullement à un besoin social impérieux.

Une des questions en litige concerne l'article 11 de la Convention. Malgré son rôle autonome et la spécificité de sa sphère d'application, l'article 11 doit en l'occurrence s'envisager aussi à la lumière de l'article 10. La protection des opinions personnelles, assurée par l'article 10, compte parmi les objectifs de la liberté de réunion pacifique telle que la consacre l'article 11 ; la Cour considère que le texte de l'article 10 peut s'analyser dans les circonstances de la cause en une lex generalis par rapport à l'article 11 de sorte qu'il n'y a pas lieu de le prendre en considération séparément. (arrêt Ezelin précité, § 37).

La Cour constate que la requérante a été placée sous contrôle judiciaire, qui ne l'a pas privé de sa liberté mais qui en a restreint l'exercice par diverses obligations, dont celle de ne pas participer aux groupements ou organisations ayant un lien avec la procédure pénale ainsi qu'aux manifestations publiques ou médiatiques ayant un lien avec la mouvance nationaliste corse. De telles obligations, prise à raison des nécessités de l'instruction, s'analysent sans conteste en une « ingérence » dans l'exercice de sa liberté de réunion. Ce point ne prête d'ailleurs pas à controverse.

L'ingérence entraîne une violation de l'article 11 de la Convention si elle ne relève pas de l'une des exceptions ménagées par le paragraphe 2. La Cour doit donc vérifier si l'ingérence était « prévue par la loi », inspirée par un ou des buts légitimes au regard de l'article 11 § 2 et « nécessaire dans une société démocratique ».

 La Cour relève que la mesure de contrôle judiciaire fut prise en vertu des articles 137 et 138 du CPP et considère dès lors que l'ingérence était « prévue par la loi ». Ce point lui non plus ne prête pas à controverse.

Quant à la légitimité des buts poursuivis, la Cour relève qu'en l'espèce les restrictions ont été imposées au motif qu'il existait des charges contre la requérante d'avoir participé à une tentative d'extorsion de fond dans un contexte de terrorisme troublant gravement l'ordre public en Corse. Ces restrictions visent les groupements ou organisations de fait ou ayant une existence légale ayant un lien avec la procédure et la « mouvance nationaliste corse ». La Cour reconnaît que l'évolution des mouvements nationalistes corses rend parfois difficile l'établissement d'une frontière entre les légaux et les illégaux.  En effet, les restrictions litigieuses ont pu viser « des organisations interdites et des organisations nommées, qui bien que n'étant pas interdites, sont connues pour avoir des liens avec des organisations illégales » (voir, mutatis mutandis, no 18714/91, déc. 9.05.1994, D.R. 77-A, p. 52) mais les effets et l'efficacité de celles-ci appellent un examen sous l'angle de la « nécessité » de la mesure imposée. Elles ne doivent pas, à ce stade de l'examen des restrictions autorisées par le paragraphe 2, rendre vain le but recherché. La Cour y voit des mesures prises pour lutter contre le terrorisme et l'ingérence litigieuse poursuivait donc un but légitime, à savoir la protection de la « sécurité nationale » mais également la « défense de l'ordre » et la « prévention du crime » au regard de l'article 11 § 2.

La proportionnalité appelle à mettre en balance les impératifs des fins énumérées à l'article 11 § 2 avec ceux d'une libre expression par la parole, le geste ou même le silence, des opinions de personnes réunies dans des lieux publics (mutatis mutandis arrêt Ezelin précité, § 52). Son examen doit également s'analyser à la lumière des mesures prises par les autorités nationales dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, en vue d'assurer la sécurité nationale et la sûreté publique. A cet égard, les Etats disposent d'une large marge d'appréciation en vue de se protéger contre les agissements d'organisations terroristes (voir l'arrêt Zana précité, p. 2548 , § 55).

La Cour rappelle tout d'abord que la liberté d'expression consacrée par l'article 10 vaut, sous réserve du § 2, non seulement pour les informations ou idées accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent (arrêt Parti de la liberté et de la démocratie ÖZDEP c. Turquie [GC], no 23885/94, CEDH 1999-VIII, du 8 décembre 1999, § 37).

La Cour rappelle ensuite qu'une personne mise en examen peut être soumise au contrôle judiciaire à raison des nécessités de l'instruction ou à titre de mesure de sûreté (article 137 du CPP).

La Cour rappelle enfin les difficultés du rétablissement de l'état de droit en Corse et, en particulier, le climat de violence et de confusion régnant en cette région en 1996, climat n'ayant cessé de se détériorer jusqu'à l'assassinat du préfet de région en 1998 entraînant un traumatisme immense, à la mesure de l'escalade de la violence.

Certes, la responsabilité de la requérante au regard des problèmes que pose le terrorisme en Corse n'est pas évidente. Pas plus que ne l'est la définition de la « mouvance nationaliste corse ». Toutefois, et à la lumière de ces rappels, la Cour relève que l'ordonnance du 4 juin 1997 énonce que la mesure de contrôle judiciaire a principalement pour objet de permettre à l'enquête de se poursuivre sans entrave notamment en évitant tout contact avec les personnes concernées. Lesdites personnes englobent naturellement les coaccusés et protagonistes de l'affaire, mais également d'autres militants de la cause nationaliste dont on peut aisément imaginer les liens avec les premières, quelque soit le caractère légal ou non des groupements auxquels ils appartiennent.

Par ailleurs, le tribunal correctionnel releva le « rôle ambigu » de la requérante dans la présente espèce en faisant part non seulement de ses responsabilités politiques au sein de l'A Cuncolta, vitrine légale du FLNC, soit l'organisation pour le compte de laquelle la somme de 4 millions de francs devait être extorquée, mais également de son activité professionnelle et, à ce titre, de son rôle de défenseur des causes nationalistes - de surcroît de personnes mises en examen dans un dossier de tentative d'attentat contre le même domaine de Spérone.

La Cour rappelle à cet égard le statut spécifique des avocats placés dans une situation centrale dans l'administration de la justice (voir l'arrêt Schöepfer c. Suisse du 20 mai 1998, Recueil 1998-III, § 29). Elle considère que cette situation a pu légitimement entraîner des limitations aux libertés de parole et de réunion de la requérante, mise en examen pour tentative d'extorsion de fond dans un contexte terroriste et considère, dès lors, que les mesures prises dans le cadre du contrôle judiciaire étaient justifiées par les faits reprochés à l'intéressée et les circonstances dans lesquelles ces faits avaient été commis.

A cet égard, elle note la distinction faite par le tribunal correctionnel entre la « délinquance politique » bénéficiant d'une approche indulgente dans les régimes libéraux et les « menées criminelles méprisables fondées sur l'intimidation, la violence et la peur qui tendent à mettre en échec l'application de la loi républicaine » que celui-ci retient pour asseoir la condamnation de la requérante. Les obligations imposées à la requérante par le juge d'instruction apparaissent ainsi avoir été ordonnées dans un but d'apaisement d'un climat tendu en vue d'assurer le déroulement serein de la justice et non pas comme l'expression d'une sanction de la voix nationaliste en tant que telle.

La Cour constate enfin que la mesure de contrôle judiciaire s'est atténuée au fur et à mesure des avancées de l'instruction, avec d'abord - et suite à la requête de l'intéressée - la mainlevée de l'obligation de ne pas sortir de Paris en juillet 1997, puis avec celle présentement litigieuse en septembre 1999. La Cour voit dans ce dégradé de mesures coercitives une volonté d'équilibre entre les inconvénients que peut présenter la liberté pure et simple pour la marche de l'instruction et les exigences de la situation sociale de la personne mise en examen.

Dès lors, dans les circonstances de l'espèce, et compte tenu de la marge d'appréciation laissée aux Etats et de l'importance des mesures de lutte contre le terrorisme, la Cour considère que l'imposition des mesures litigieuses par le juge d'instruction n'étaient pas disproportionnée au regard des buts poursuivis. Le grief doit dès lors être rejeté pour défaut manifeste de fondement conformément à l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

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