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Baudinière and Vauzelle v France (decision), 6 December 2007 [ECtHR]

Cases nos 25708/03 and 25719/03 - French only

1. Les requérants se plaignent du fait qu’ils ont été contraints à adhérer à une ACCA alors qu’ils faisaient déjà partie d’une association cynégétique ; selon eux, « indépendamment des motifs d’ordre public, (...) la liberté d’association, qui comporte le choix d’adhérer à toute association de son choix, ne saurait souffrir d’une quelconque limitation en fonction d’un prétendu caractère de non excessivité ». Ils dénoncent une violation de l’article 11 de la Convention. (...)
La Cour rappelle que, comme elle l’a jugé dans l’affaire Chassagnou et autres (arrêt précité, § 103) auquel se réfèrent pertinemment les parties, l’obligation d’adhérer à une ACCA imposée par la loi Verdeille aux requérants est une restriction dans l’exercice de leur droit à la liberté d’association « négative », c’est-à-dire à la liberté de chacun de ne pas adhérer à telle ou telle association ou de s’en retirer.
Pareille restriction enfreint l’article 11, sauf si elle est « prévue par la loi », dirigée vers un ou des buts légitimes au regard du paragraphe 2 et « nécessaire, dans une société démocratique », pour les atteindre.

La première de ces conditions est sans conteste remplie en l’espèce (voir l’arrêt Chassagnou et autres, § 105). S’agissant de la deuxième, la Cour retient que le regroupement des parcelles de surface réduite dans le périmètre d’ACCA et l’adhésion obligatoire des propriétaires concernés à ces dernières, s’inscrivent dans le cadre de « l’organisation et [de] la réglementation d’une activité de loisir » dans l’optique d’offrir au plus grand nombre l’accès au loisir cynégétique et d’assurer la sécurité des biens et des personnes (arrêt Chassagnou et autres, § 108) ; elle relève tout particulièrement à cet égard qu’aux termes de l’article ler de la loi Verdeille, les ACCA ont pour but de favoriser sur leur territoire, notamment, « l’éducation cynégétique de leurs membres dans le respect des propriétés et des récoltes et, en général, d’assurer une meilleure organisation technique de la chasse pour permettre aux chasseurs un meilleur exercice de ce sport ». Elle admet en conséquence que la restriction litigieuse vise « à la protection des droits et libertés d’autrui » au sens du second paragraphe de l’article 11 (voir l’arrêt Chassagnou et autres, §§ 106-108 et 113).

Quant à la troisième condition, la Cour, tout d’abord, réaffirme que le vocable « nécessaire » n’a pas la souplesse de termes tels qu’ « utile » ou « opportun » (voir par exemple l’arrêt Chassagnou et autres, § 112). Les exceptions visées à l’article 11 exigeant en conséquence une interprétation stricte, seules des raisons convaincantes et impératives peuvent justifier des restrictions à la liberté d’association (voir, par exemple, l’arrêt Sidiropoulos et autres c. Grèce du 10 juillet 1998, Recueil 1998-IV, § 40). Néanmoins, pour juger de la « nécessité » « dans une société démocratique » d’une restriction, les Etats contractants disposent d’une certaine marge d’appréciation. Etroite dans les domaines où l’exercice du droit à la liberté d’association est par essence lié à celui du droit à la liberté d’opinion ou d’expression (tel celui de l’activité politique ; voir, parmi d’autres, l’arrêt Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde c. France du 7 juin 2007, no 71251/01, ECHR 2007-.., § 46), cette marge d’appréciation est a priori plus ample lorsque l’exercice de ce droit s’inscrit dans le cadre d’une activité qui – telle la chasse – relève des loisirs.

La Cour rappelle ensuite, d’une part, qu’une restriction au droit que consacre l’article 11 doit être proportionnée au but légitime poursuivi (arrêt Chassagnou et autres, § 112) et, d’autre part, que, plus largement, un juste équilibre doit être ménagé entre les intérêts concurrents de l’individu et de la société dans son ensemble (arrêt Sørensen et Rasmussen c. Danemark [GC], nos 52562/99 et 52620/99, CEDH 2006-.., § 58). Il convient donc en l’espèce, dans le cadre de l’appréciation de la « nécessité » de la restriction querellée, de prendre aussi en compte l’objectif d’intérêt général que, au-delà de « la protection des droits et libertés d’autrui », la loi Verdeille poursuit : « éviter une pratique anarchique de la chasse » et « favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique » (arrêt Chassagnou et autres, § 79) ; en visant ainsi à la maîtrise de l’impact de la chasse sur les équilibres naturels, la loi tend en effet à la préservation de la nature, ce qui, comme la Cour l’a jugé à de nombreuses reprises, relève incontestablement de l’intérêt général (voir, par exemple, l’arrêt Lazaridi c. Grèce du 13 juillet 2006, no 31282/04, § 34).

Ceci étant, la Cour souligne que dans l’arrêt Chassagnou et autres, elle a conclu à la violation de l’article 11 au motif déterminant que les requérants, opposants éthiques à la chasse, s’étaient trouvés obligés d’adhérer à une association dont l’objet (cynégétique) heurtait leurs convictions, retenant en particulier que « contraindre de par la loi un individu à une adhésion profondément contraire à ses propres convictions et l’obliger, du fait de cette adhésion, à apporter le terrain dont il est propriétaire pour que l’association en question réalise des objectifs qu’il désapprouve va au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer un juste équilibre entre des intérêts contradictoires et ne saurait être considéré comme proportionné au but poursuivi » (paragraphe 117). Or en l’espèce les requérants ne prétendent pas devant la Cour être des opposants éthiques à la chasse ; ils n’ont d’ailleurs pas usé de la possibilité de s’opposer à l’inclusion de leurs terrains dans le périmètre d’une ACCA « au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse » que le droit français, modifié à la suite de l’arrêt Chassagnou et autres par la loi no 2000-698 du 26 juillet 2000 (extraits ci-dessus), offre désormais aux propriétaires fonciers.

Certes, à la différence des premiers requérants, les seconds requérants ont soutenu devant le Conseil d’Etat « [avoir] toujours été, par éthique, opposés à la chasse », faisant valoir que l’adhésion à l’association de chasse de Poirat était le fait de leur défunt père. Ils n’ont cependant pas repris cette thèse devant la Cour (qui avait expressément invité les parties à s’exprimer sur ce point), et le Conseil d’Etat a jugé dans son arrêt du 12 février 2003 que, « bien loin de manifester une opposition à la pratique de la chasse, [ils avaient] continuellement adhéré à une association consacrée à des activités cynégétiques ». Le Gouvernement souligne d’ailleurs sans être contredit par les intéressés que ces derniers ont renouvelé leur adhésion à l’association de chasse de Poirat après le décès de leur père.

Les requérants n’étant pas des opposants éthiques à la chasse, l’on ne peut déduire des conclusions de la Cour dans l’affaire Chassagnou et autres qu’il y a eu violation de l’article 11 en leur cause. Il reste néanmoins à déterminer s’il était « nécessaire dans une société démocratique » pour atteindre le but légitime susmentionné, de les rattacher d’office à une ACCA alors qu’ils étaient déjà membres d’une association à vocation cynégétique.

Comme la Cour l’a relevé dans l’arrêt Chassagnou et autres, en France, le droit de chasser appartient en principe aux propriétaires fonciers sur leurs terres. Or, indique le Gouvernement, conjugué avec un morcellement foncier important, ce principe avait favorisé une pression de chasse importante sur de petites surfaces et provoqué une « raréfaction inquiétante du gibier » ; selon lui, « l’on s’orientait vers, d’une part, une grande chasse privée, fortunée, giboyeuse et gérée, et d’autre part une chasse « banale » populaire, anarchique, tendant à devenir un désert cynégétique et couvrant près de 80 % du territoire national ». Le mécanisme mis en œuvre en 1964 par la loi Verdeille a pour ambition de répondre à ce problème en regroupant les territoires de chasse dans le périmètre d’ACCA de manière à « constituer des entités cynégétiques viables et gérables et permettre l’exercice de la chasse au plus grand nombre, sur un territoire le plus vaste possible » ; les propriétaires fonciers dont le droit de chasser est ainsi inclus dans le périmètre d’une ACCA perdent l’exclusivité de la pratique de la chasse sur leurs terres ; en contrepartie, ils deviennent membres de droit de l’ACCA et peuvent chasser sur l’ensemble des terrains inclus dans son périmètre, dans les conditions et limites fixées par son règlement (voir l’article L. 222-20 du code rural, dans sa version applicable à l’époque des faits).

La Cour observe que les requérants ne mettent en cause sur le terrain de l’article 11 ni la « nécessité » de constituer des territoires de chasse d’une surface raisonnable pour répondre au problème susmentionné, ni celle de regrouper à cette fin au sein d’associations cynégétiques les territoires de chasse les plus petits et les détenteurs du droit de chasse concernés. Leur thèse revient à dire que, si l’on peut voir dans l’adhésion obligatoire de propriétaires fonciers à une association cynégétique un moyen dont la mise en œuvre est « nécessaire » au sens de l’article 11 à la réalisation du but poursuivi, il n’est cependant pas « nécessaire » pour ce faire qu’il s’agisse spécifiquement d’une ACCA : l’affiliation à une association cynégétique non agréée telle que celles dont ils étaient membres garantirait pareillement la réalisation dudit but tout en ménageant davantage le droit à la liberté d’association.

La Cour n’est pas convaincue par cette thèse. Elle ne voit rien de déraisonnable dans l’affirmation du Gouvernement selon laquelle la multiplication des entités cynégétiques est de nature à augmenter le risque d’accidents inhérent à cette activité, de sorte que les autorités pouvaient légitimement juger nécessaire à la sécurité des biens et des personnes de placer autant que possible la pratique de la chasse dans le cadre réglementé des ACCA existantes. Assurément, cela va aussi dans le sens d’une démocratisation de l’accès au loisir cynégétique dès lors que les ACCA sont tenues d’accueillir parmi leurs membres des chasseurs non-propriétaires (voir l’article L. 222-19 du code rural, dans sa version applicable à l’époque des faits) alors que rien n’oblige les associations de chasse déclarées telles que celles auxquelles les requérants adhéraient, à ouvrir leurs portes à d’autres qu’à des propriétaires fonciers faisant apport de leur droit de chasse (régies par le droit commun, elles définissent librement les conditions dans lesquelles l’on peut en devenir membre). Il apparaît en outre que la constitution de grandes entités cynégétiques réglementées que permet le regroupement des territoires de chasse au sein d’ACCA et AICA est favorable à une gestion du gibier prenant en compte les équilibres naturels. Le fait que les ACCA sont placées sous la tutelle et le contrôle du préfet tend d’ailleurs sans aucun doute à inciter en leur sein à une pratique de la chasse conforme à la réglementation.

D’un point de vue général, la Cour décèle dans les décisions prises en l’espèce par les autorités comme dans les dispositions légales sur lesquelles elles reposent, l’expression d’une légitime volonté institutionnelle d’encadrer étroitement une activité de loisir présentant un danger pour les biens et les personnes et ayant un impact significatif sur l’environnement ; elle conçoit que, dans cette optique, les autorités optent pour une approche tendant à favoriser autant que faire se peut l’emprise des ACCA, fût-ce au détriment d’associations de chasse non agréées.

Par ailleurs, qu’il s’agisse d’ACCA ou non, les associations de chasse ont toutes pour dénominateur commun le regroupement de territoires de chasse, de manière à ce que leurs membres puissent pratiquer ce loisir sur un espace élargi. En conséquence, les propriétaires fonciers membres d’une association de chasse non agréée qui, comme les requérants, sont d’office rattachés à une ACCA, se trouvent affiliés à une structure qui leur permet de pratiquer la chasse dans des conditions à cet égard similaires à celles offertes par la structure dont ils étaient antérieurement membres. Leur choix initial d’être affilié à une association cynégétique étant préservé dans son essence, la restriction à l’exercice du droit à la liberté d’association que constitue leur affiliation d’office à une ACCA n’apparaît pas disproportionnée au but légitime poursuivi.

En conclusion, les requérants n’étant pas des opposants éthiques à la chasse, la Cour estime que les autorités n’ont pas outrepassé leur marge d’appréciation en jugeant qu’il était « nécessaire » de rattacher d’office leurs parcelles à l’ACCA de la commune où elles se situent, même si cela a eu pour corollaire l’adhésion des intéressés à celle-ci et – de fait – leur retrait de l’association de chasse dont ils étaient précédemment membres.

Cette partie des requêtes est donc manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.

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