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Termination and Dissolution

Herri Batasuna and Batasuna v Spain, 30 June 2009 [ECtHR]

Cases nos 25803/04 and 25817/04

51.  Les requérants alleguent que leur dissolution a emporté violation de leur droit a la liberté d'association. Ils se plaignent du caractere non accessible et non prévisible de la LOPP, étant donné son caractere de loi ad hoc, ainsi que de l'application rétroactive de ladite loi et de l'absence de but légitime, la dissolution ayant eu pour objectif d'éliminer le débat politique au Pays basque. Ils estiment que la mesure prise a leur encontre ne peut etre considérée nécessaire dans une société démocratique et la jugent contraire au principe de proportionnalité ...


A. Sur l'existence d'une ingérence


52.  Les parties reconnaissent que la dissolution des partis politiques requérants s'analyse en une ingérence dans l'exercice de leur droit a la liberté d'association. Tel est également l'avis de la Cour.


B. Sur la justification de l'ingérence


53.  Pareille ingérence enfreint l'article 11, sauf si elle était « prévue par la loi », dirigée vers un ou des buts légitimes au regard du paragraphe 2 et « nécessaire, dans une société démocratique », pour les atteindre.


1. « Prévue par la loi »


...

56.  La Cour rappelle que l'expression « prévue par la loi » figurant aux articles 8 a 11 de la Convention non seulement exige que la mesure incriminée ait une base en droit interne, mais vise aussi la qualité de la loi en cause, qui doit etre suffisamment accessible et prévisible, c'est-a-dire énoncée avec assez de précision pour permettre a l'individu – en s'entourant au besoin de conseils éclairés – de régler sa conduite (voir, parmi d'autres, Sunday Times c. Royaume-Uni (no 1), 26 avril 1979, § 49, série A no 30), meme si l'expérience montre cependant l'impossibilité d'arriver a une exactitude absolue dans la rédaction des lois (voir, par exemple, Ezelin c. France, 26 avril 1991, § 45, série A no 202).
57.  En l'espece, la Cour constate que la loi litigieuse entra en vigueur le 29 juin 2002, soit un jour apres sa publication dans le bulletin officiel de l'État et que la dissolution des partis requérants eut lieu le 27 mars 2003. Cette loi définissait de façon suffisamment précise l'organisation et le fonctionnement des partis politiques, ainsi que les comportements susceptibles de provoquer leur dissolution ou suspension judiciaire (chapitre III de la loi).
58.  S'agissant du grief tiré de l'application rétroactive de la loi, la Cour tient a préciser d'emblée que, bien que la totalité des actes énumérés se réferent a Batasuna, le Tribunal supreme considéra Batasuna et Herri Batasuna comme « un seul sujet réel (...), caché derriere cette apparence de diversité de personnes morales » (paragraphe 30 ci-dessus). Par conséquent, la Cour estime que ce grief a trait a l'ensemble des requérants.
59.  En ce qui concerne le fond du grief, la Cour rappelle que l'article 7 § 1 de la Convention garantit la non-retroactivité seulement dans les procédures pénales, ce qui n'est pas le cas en l'espece. En tout état de cause, la Cour constate que les actes pris en compte par le Tribunal supreme pour conclure a la dissolution des partis requérants ont été commis entre le 29 juin 2002 et le 23 aout 2002, soit apres la date d'entrée en vigueur de la LOPP et indique au demeurant qu'aucune disposition de la Convention n'exclut la possibilité de se baser sur des faits antérieurs a l'adoption de la loi.
60.  Par conséquent, la Cour estime que l'ingérence en question était « prévue par la loi » et que la critique des requérants vis-a-vis de cette mesure releve plutôt de l'examen de la nécessité de l'ingérence litigieuse.

 

2. « But légitime »

...

b) Appréciation de la Cour

63.  La Cour considere qu'il n'est pas démontré par les requérants que leur dissolution aurait été motivée par d'autres raisons que celles avancées par les juridictions internes. En effet, la Cour ne peut etre d'accord avec l'argument des requérants relatif a une intention du Gouvernement d'éliminer tout débat relatif a la gauche indépendantiste basque par le biais de la dissolution. A ce sujet, elle se joint aux observations du Gouvernement exposées au paragraphe précédent et rappelle que plusieurs partis politiques dits « séparatistes » coexistent pacifiquement dans plusieurs communautés autonomes espagnoles.
64.  Compte tenu des circonstances de l'espece, elle estime que les dissolutions poursuivaient plusieurs des buts légitimes énumérés a l'article 11, notamment le maintien de la sureté publique, la défense de l'ordre et la protection des droits et libertés d'autrui.


3. « Nécessité dans une société démocratique » et « proportionnalité de la mesure »


...


i. Principes généraux

74.  La Cour signale d'emblée que, malgré son rôle autonome et la spécificité de sa sphere d'application, l'article 11 doit s'envisager aussi a la lumiere de l'article 10. La protection des opinions et de la liberté de les exprimer constitue l'un des objectifs de la liberté de réunion et d'association consacrée par l'article 11. Il en va d'autant plus ainsi dans le cas de partis politiques, eu égard a leur rôle essentiel pour le maintien du pluralisme et le bon fonctionnement de la démocratie (voir Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie, § 44, 3 février 2005).
75.  Lorsqu'elle exerce son contrôle a cet égard, la Cour n'a point pour tâche de se substituer aux juridictions internes compétentes, mais de vérifier sous l'angle de l'article 11 les décisions qu'elles ont rendues en vertu de leur pouvoir d'appréciation. Il ne s'ensuit pas qu'elle doive se borner a rechercher si l'Etat défendeur a usé de ce pouvoir de bonne foi, avec soin et de façon raisonnable : il lui faut considérer l'ingérence litigieuse compte tenu de l'ensemble de l'affaire pour déterminer si elle était « proportionnée au but légitime poursuivi » et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent « pertinents et suffisants ». Ce faisant, la Cour doit se convaincre que les autorités nationales ont appliqué des regles conformes aux principes consacrés par l'article 11 et ce, de surcroît, en se fondant sur une appréciation acceptable des faits pertinents (voir, par exemple, Sidiropoulos et autres c. Grece, 10 juillet 1998, Recueil des arrets et décisions 1998-IV, Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, 30 janvier 1998, § 47, Recueil 1998-I, et Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu précité, § 49).
76.  Conformément a un principe bien établi dans la jurisprudence de la Cour, il n'est pas de démocratie sans pluralisme. En effet, l'une des principales caractéristiques de la démocratie réside dans la possibilité qu'elle offre de débattre par le dialogue et sans recours a la violence des questions soulevées par différents courants d'opinion politique, et cela meme quand elles dérangent ou inquietent. La démocratie se nourrit en effet de la liberté d'expression. C'est pourquoi cette liberté, consacrée par l'article 10 vaut, sous réserve du paragraphe 2, non seulement pour les « informations » ou « idées » accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquietent (voir, parmi beaucoup d'autres, Handyside c. Royaume-Uni du 7 décembre 1976, § 49, série A no 24, et Jersild c. Danemark du 23 septembre 1994, § 37, série A no 298). En tant que leurs activités participent d'un exercice collectif de la liberté d'expression, les partis politiques peuvent déja prétendre a la protection des articles 10 et 11 de la Convention (Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie précité, §§ 42 et 43).
77.  En effet, les exceptions visées a l'article 11 appellent une interprétation stricte, seules des raisons convaincantes et impératives pouvant justifier des restrictions a la liberté d'association. Pour juger en pareil cas de l'existence d'une nécessité au sens de l'article 11 § 2, les Etats ne disposent que d'une marge d'appréciation réduite, laquelle se double d'un contrôle européen rigoureux portant a la fois sur la loi et sur les décisions qui l'appliquent, y compris celles d'une juridiction indépendante (voir, par exemple, Sidiropoulos et autres précité, § 40). Il en va d'autant plus de la sorte a l'égard des partis politiques, étant donné l'importance de leur rôle dans « une société démocratique » (voir, par exemple, Parti communiste unifié de Turquie et autres, précité §§ 25, 43 et 46).
78.  En outre, conformément a la jurisprudence bien établie de la Cour, des mesures séveres, telles que la dissolution de tout un parti politique, ne peuvent s'appliquer qu'aux cas les plus graves (voir Refah Partisi, Parti communiste unifié de Turquie et autres, précité, § 46, Parti socialiste et autres c. Turquie, 25 mai 1998, § 50, Recueil 1998-III, et Parti de la liberté et de la démocratie (ÖZDEP) c. Turquie [GC], no 23885/94, § 45, CEDH 1999-VIII). Dans ce sens, la nature et la lourdeur des ingérences sont aussi des éléments a prendre en considération lorsqu'il s'agit de mesurer leur proportionnalité (voir, par exemple, Sürek c. Turquie (no 1) [GC], no 26682/95, § 64, CEDH 1999-IV).
79.  Cependant, la Cour se doit de rappeler également qu'un parti politique peut mener campagne en faveur d'un changement de la législation ou des structures légales ou constitutionnelles de l'Etat a deux conditions : (1) les moyens utilisés a cet effet doivent etre a tous points de vue légaux et démocratiques ; (2) le changement proposé doit lui-meme etre compatible avec les principes démocratiques fondamentaux. Il en découle nécessairement qu'un parti politique dont les responsables incitent a recourir a la violence, ou proposent un projet politique qui ne respecte pas une ou plusieurs regles de la démocratie ou qui vise la destruction de celle-ci ainsi que la méconnaissance des droits et libertés qu'elle reconnaît, ne peut se prévaloir de la protection de la Convention contre les sanctions infligées pour ces motifs (voir, mutatis mutandis, Parti socialiste et autres c. Turquie précité, §§ 46 et 47, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu c. Roumanie, précité, § 46, Yazar et autres c. Turquie, nos 22723/93, 22724/93 et 22725/93, § 49, CEDH 2002-II, et Refah Partisi et autres précité, § 98).
80.  Certes, la Cour a déja estimé que les statuts et le programme d'un parti politique ne peuvent etre pris en compte comme seul critere afin de déterminer ses objectifs et intentions. Il faut comparer le contenu de ce programme avec les actes et prises de position des membres et dirigeants du parti en cause. L'ensemble de ces actes et prises de position, a condition de former un tout révélateur du but et des intentions du parti, peut entrer en ligne de compte dans la procédure de dissolution d'un parti politique (arrets précités Parti communiste unifié de Turquie et autres, § 58, et Parti socialiste et autres, § 48).
81.  La Cour considere néanmoins qu'on ne saurait exiger de l'Etat d'attendre, avant d'intervenir, qu'un parti politique s'approprie le pouvoir et commence a mettre en ouvre un projet politique incompatible avec les normes de la Convention et de la démocratie, en adoptant des mesures concretes visant a réaliser ce projet, meme si le danger de ce dernier pour la démocratie est suffisamment démontré et imminent. La Cour accepte que lorsque la présence d'un tel danger est établie par les juridictions nationales, a l'issue d'un examen minutieux soumis a un contrôle européen rigoureux, un Etat doit pouvoir « raisonnablement empecher la réalisation d'un (...) projet politique, incompatible avec les normes de la Convention, avant qu'il ne soit mis en pratique par des actes concrets risquant de compromettre la paix civile et le régime démocratique dans le pays » (Refah Partisi précité, § 102).
82.  Selon la Cour, un tel pouvoir d'intervention préventive de l'Etat est également en conformité avec les obligations positives pesant sur les Parties contractantes dans le cadre de l'article 1 de la Convention pour le respect des droits et libertés des personnes relevant de leur juridiction. Ces obligations ne se limitent pas aux éventuelles atteintes pouvant résulter d'actions ou d'omissions imputables a des agents de l'Etat ou survenues dans des établissements publics, mais elles visent aussi des atteintes imputables a des personnes privées dans le cadre de structures qui ne relevent pas de la gestion de l'Etat. Un Etat contractant a la Convention, en se fondant sur ses obligations positives, peut imposer aux partis politiques, formations destinées a accéder au pouvoir et a diriger une part importante de l'appareil étatique, le devoir de respecter et de sauvegarder les droits et libertés garantis par la Convention ainsi que l'obligation de ne pas proposer un programme politique en contradiction avec les principes fondamentaux de la démocratie (voir Refah Partisi précité, § 103).
83.  Dans ce sens, la Cour rappelle que l'adjectif « nécessaire », au sens de l'article 11 § 2, implique un « besoin social impérieux ». Des lors, l'examen de la question de savoir si la dissolution d'un parti politique pour risque d'atteinte aux principes démocratiques répondait a un « besoin social impérieux » (voir, par exemple, Parti socialiste et autres précité, § 49) devra se concentrer sur le point de savoir s'il existe des indices montrant que le risque d'atteinte a la démocratie, sous réserve d'etre établi, est suffisamment et raisonnablement proche et d'examiner si les actes et discours constituent un tout qui donne une image nette d'un modele de société conçu et prôné par le parti, et qui serait en contradiction avec la conception d'une « société démocratique » (Refah Partisi précité, § 104).


ii. Application de ces principes au cas d'espece

84.  La Cour consacrera la premiere partie de son examen a rechercher si la dissolution des partis requérants répondait a un « besoin social impérieux ». Elle appréciera ensuite, le cas échéant, si cette sanction était « proportionnée aux buts légitimes poursuivis ». Pour ce faire, elle considérera, a l'instar du Tribunal supreme (voir §§ 30 a 33 ci-dessus), que les deux requérants constituent « un seul sujet réel (...) ». Des lors, les arguments figurant ci-dessous doivent s'entendre comme applicables aux deux requérants.


α) Besoin social impérieux

85.  La Cour signale que, lors qu'il décida la dissolution, le Tribunal supreme ne se limita pas a mentionner l'absence de condamnation par les requérants des attentats commis par l'organisation ETA, mais qu'il présenta une énumération des comportements qui permettaient de conclure que les partis politiques requérants étaient des instruments de la stratégie terroriste de l'ETA. De l'avis de la Cour, ces éléments peuvent etre classés notamment en deux groupes : d'une part, ceux qui ont favorisé un climat de confrontation sociale et, d'autre part, ceux qui ont constitué une activité de support implicite au terrorisme mené par l'ETA. La Cour rappelle en particulier les slogans et expressions prononcés lors de la manifestation convoquée par Batasuna a Saint-Sébastien le 11 aout 2002, en tete de laquelle se trouvaient les dirigeants de ce parti A.O., J.P. et J.A. En effet, a part les slogans de soutien aux prisonniers de l'ETA, des expressions menaçantes telles que « borroka da bide bakarra » (la lutte est la seule voie), « zuek faxistak zarete terroristak » (vous, les fascistes, vous etes les vrais terroristes) ou « gora ETA militarra » (vive l'ETA militaire) avaient été entendues. Par ailleurs, la Cour se doit de faire également mention de l'entretien d'un représentant de Batasuna au Parlement basque avec le journal Egunkaria le 23 aout 2002, ou le premier avait affirmé que « l'ETA n'est pas pour la lutte armée par caprice, mais [qu'elle est] une organisation qui voit la nécessité d'utiliser tous les instruments pour faire face a l'Etat ». Finalement, la Cour attire l'attention sur la participation d'un conseiller de Batasuna a une manifestation de soutien a l'ETA, la reconnaissance de terroristes de l'ETA comme citoyens d'honneur dans les villes dirigées par les requérants et le fait que sur le site Internet du deuxieme requérant figurait l'anagramme de « Gestoras Pro-Amnistía », organisation déclarée illégale par le juge central d'instruction no 5 pres l'Audiencia Nacional et inscrite sur la Liste européenne des organisations terroristes (position commune du Conseil de l'Union européenne 2001/931/PESC).
86.  Dans l'ensemble des cas, comme l'ont relevé les juridictions internes, il s'agit de comportements tres proches d'un soutien explicite a la violence et de louanges de personnes vraisemblablement liées au terrorisme. Ainsi, ces éléments peuvent etre regardés comme incitateurs de conflits sociaux entre les partisans des partis requérants et le reste de formations politiques, en particulier celles du Pays Basque. Elle rappelle a cet égard que les actes et les discours des membres et dirigeants des partis requérants invoqués par le Tribunal supreme n'excluent pas le recours a la force afin de réaliser leur dessein. Par conséquent, la Cour considere que les arguments des tribunaux nationaux ont suffisamment justifié que les confrontations risquent de provoquer des mouvements violents dans la société qui perturberaient l'ordre public, comme cela fut déja le cas par le passé.
87.  A ce sujet, elle ne peut etre d'accord avec les arguments des requérants qui indiquent qu'aucun des comportements signalés par le Tribunal supreme ne figure comme cause de dissolution d'un parti politique dans la LOPP. En effet, la Cour est d'avis que les actes des requérants doivent etre analysés dans leur ensemble comme faisant partie d'une stratégie pour mener a bien leur projet politique, contraire dans son essence aux principes démocratiques prônés dans la Constitution espagnole. Ceci répond au motif de dissolution établi a l'article 9 § 2 c) de la LOPP, a savoir compléter et soutenir politiquement l'action d'organisations terroristes pour atteindre des fins consistant a perturber l'ordre constitutionnel ou altérer gravement la paix publique. Par ailleurs, quant aux arguments des requérants selon lesquels ces manifestations doivent etre considérées comme protégées par le droit a la liberté d'expression, la Cour estime que les méthodes employées n'ont pas respecté les limites fixées par la jurisprudence de la Convention, a savoir la légalité des moyens utilisés pour exercer ce droit et leur compatibilité avec les principes démocratiques fondamentaux.
88.  La Cour est d'accord avec les arguments du Tribunal constitutionnel exposés au paragraphe 46, ci-dessus lorsque la haute juridiction considéra le refus de condamner la violence comme une attitude de soutien tacite au terrorisme et ce, dans un contexte de terrorisme qui existe depuis plus de trente ans et qui est condamné par l'ensemble des autres partis politiques. De l'avis des requérants, la dissolution se serait fondée exclusivement sur cette absence de condamnation des actes violents. Cependant, la Cour tient a souligner que cet élément ne fut pas la seule base de la dissolution des partis requérants. En effet, le Tribunal constitutionnel constata qu'il s'ajoutait a une pluralité d'actes et de comportements, graves et réitérés, qui permettaient de conclure a un compromis avec la terreur et contre la coexistence organisée dans le cadre d'un Etat démocratique. En tout état de cause, la Cour signale que le simple fait que la dissolution eut été aussi fondée sur cet élément n'aurait pas été contraire a la Convention, le comportement des hommes politiques englobant d'ordinaire non seulement leurs actions ou discours, mais également, dans certaines circonstances, leurs omissions ou silences, qui peuvent équivaloir a des prises de position et etre aussi parlant que toute action de soutien expres (voir, mutatis mutandis, Ždanoka c. Lettonie [GC], no 58278/00, §§ 123 et 130, CEDH 2006-...).
89.  La Cour estime qu'en l'espece les juridictions internes sont parvenues a des conclusions raisonnables apres une étude détaillée des éléments dont elles disposaient et elle ne voit aucune raison de s'écarter du raisonnement auquel est parvenu le Tribunal supreme concluant a l'existence d'un lien entre les partis requérants et l'ETA. De plus, compte tenu de la situation existant en Espagne depuis de nombreuses années concernant les attentats terroristes, plus spécialement dans la « région politiquement sensible » qu'est le pays basque (voir, mutatis mutandis, Leroy c. France, no 36109/03, § 45, 2 octobre 2008), ces liens peuvent etre considérés objectivement comme une menace pour la démocratie.
90.  De l'avis de la Cour, les constats du Tribunal supreme doivent s'inscrire dans le souci international de condamnation de l'apologie du terrorisme, comme en témoigne au plan européen la décision-cadre relative a la lutte contre le terrorisme arretée par le Conseil de l'Union européenne le 13 juin 2002, qui vise l'incitation au terrorisme dans son article 4 ; la position commune de l'Union européenne du 27 décembre 2001 relative a la lutte contre le terrorisme, adoptée peu apres les attentats du 11 septembre, qui oblige les Etats a prendre des mesures pour supprimer le « soutien actif et passif » aux entités et personnes terroristes ; et, enfin, la Résolution 1308 (2002) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe relative aux restrictions concernant les partis politiques dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, ainsi que la Convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme, entrée en vigueur le 1er juin 2007, signée et ratifiée par l'Espagne, qui dans son article 5 prévoit l'incrimination de la « provocation publique a commettre une infraction terroriste ». Par ailleurs, cette derniere reconnaît dans son article 10 la responsabilité des personnes morales qui participent aux infractions terroristes figurant dans la Convention et son article 9 pénalise la contribution a la commission d'une de ces infractions.
91.  Par conséquent, la Cour se rallie aux arguments du Tribunal supreme et du Tribunal constitutionnel, et considere que les actes et les discours imputables aux partis politiques requérants constituent un ensemble donnant une image nette d'un modele de société conçu et prôné par les partis et qui serait en contradiction avec le concept de « société démocratique » (voir, a contrario, l'affaire Partidul Comunistilor (Nepeceristi) et Ungureanu, précitée). Partant, la sanction infligée aux requérants par le Tribunal supreme, confirmée par le Tribunal constitutionnel, meme dans le cadre de la marge d'appréciation réduite dont disposent les Etats, peut raisonnablement etre considérée comme répondant a un « besoin social impérieux ».


β) Proportionnalité de la mesure litigieuse

92.  Reste a savoir si l'ingérence litigieuse était proportionnée au but légitime poursuivi.
93.  A cet égard, la Cour rappelle qu'elle vient de constater que l'ingérence en cause répondait a un « besoin social impérieux ». Des lors, compte tenu du fait que les projets susmentionnés sont en contradiction avec la conception de la « société démocratique » et comportent un fort danger pour la démocratie espagnole, la sanction infligée aux requérants est proportionnelle au but légitime poursuivi au sens de l'article 11 § 2 (Refah Partisi c. Turquie précité, §§ 133 et 134).


C. Conclusion de la Cour sur l'article 11


94.  A l'issue d'un contrôle rigoureux quant a la présence de raisons convaincantes et impératives pouvant justifier la dissolution des partis politiques requérants, la Cour estime que cette ingérence correspondait a un « besoin social impérieux » et était « proportionnée au but visé ». Il en résulte que la dissolution peut etre considérée comme « nécessaire dans une société démocratique », notamment pour le maintien de la sureté publique, la défense de l'ordre et la protection des droits et libertés d'autrui, au sens de l'article 11 § 2.
95.  A la lumiere de ce qui précede, la Cour conclut a la non-violation de l'article 11 de la Convention.

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