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Termination and Dissolution

Siveri and Chiellini v Italy (decision), 3 June 2008 [ECtHR]

Case no 13148/04 - French only

1.  Les requérants considerent que la sanction de révocation dont ils ont fait l’objet a violé leur droit a la liberté d’association, tel que garanti par l’article 11 de la Convention.
2.  Les requérants voient dans l’obligation qui leur a été faite de communiquer leur affiliation a une association légitime et dans la révocation une violation de leurs droits au respect de leur vie privée, a la liberté de pensée, de conscience et de religion et a la liberté d’expression, tels que garantis par les articles 8, 9 et 10 de la Convention.
3.  Les requérants considerent avoir été traités différemment de personnes se trouvant dans des situations similaires et ce, sans justification objective. Ils invoquent l’article 14, lu en conjonction avec les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention.
...


1. Sur l’existence d’une ingérence


La Cour observe d’emblée que la révocation dont les requérants ont fait l’objet a sanctionné non pas l’exercice du droit de ces derniers de s’affilier a la franc-maçonnerie, mais la non-déclaration de cette affiliation. Dans ces circonstances, on pourrait estimer qu’ils invoquent, en substance, le droit de garder le secret quant a leur affiliation, lequel n’est pas garanti en tant que tel par l’article 11 de la Convention.
Cependant, eu égard au fait que les requérants affirment que la déclaration de leur affiliation a une loge maçonnique les aurait exposés a un jugement social réprobateur, susceptible d’entrainer des effets néfastes sur les plans professionnel et privé, la Cour procédera a l’examen de ce grief en présupposant qu’il y a eu ingérence dans le droit des requérants a la liberté d’association (voir, mutatis mutandis, GOI (no 2), précité, §§ 21 et 42).


2  Sur la justification de l’ingérence


Pareille ingérence enfreint l’article 11 de la Convention, sauf si elle est « prévue par la loi », si elle poursuit un ou des buts légitimes au regard du paragraphe 2 et si elle est « nécessaire dans une société démocratique » pour les atteindre (GOI (no 1), précité, § 17).


a) La prévision par la loi


La Cour note que l’ingérence était prévue par les articles 11 § 1 et 9 § 3 de la loi régionale de la Toscane no 11 du 8 mars 1979 et par l’article 12 §§ 1 et 2 de la loi no 68 du 29 aout 1983 de la meme région.
Ces textes, dont l’accessibilité n’a pas été mise en cause par les requérants, disposent que les représentants de la région doivent, dans un délai de trois mois a compter de leur nomination, produire au bureau de la présidence du conseil régional un curriculum vitae, contenant, entre autres, l’indication des associations ayant comme but explicite ou exerçant de facto des activités a caractere politique, culturel, social, d’assistance et d’encouragement dans le secteur économique, et préciser la dénomination de ces associations. Il est en outre spécifié que l’absence ou la non-véracité de l’indication entraîne la révocation.
 Aux yeux de la Cour, les lois régionales en question sont suffisamment claires au sens de la Convention. Pour ce qui est de l’argument des requérants selon lequel les textes législatifs visés n’indiquent pas les modalités par lesquelles ils auraient du satisfaire a l’obligation de déclarer les associations auxquelles ils étaient affiliés, il convient de noter que, en cas de doute, les intéressés auraient pu solliciter l’avis de conseils éclairés ou bien demander des éclaircissements a cet égard au bureau de la présidence du conseil régional.
Au vu de ce qui précede, la Cour estime que l’ingérence était « prévue par la loi ».


b) La poursuite de buts légitimes


Dans ses arrets GOI (nos 1 et 2) (précités, respectivement §§ 21 et 51), la Cour a estimé que l’interdiction de nomination de francs-maçons a des postes publics et l’obligation faite aux intéressés se portant candidats a de tels postes de déclarer leur appartenance a la franc-maçonnerie poursuivait les buts légitimes de la protection de la sécurité nationale et de la défense de l’ordre. La Cour ne voit aucune raison de s’écarter de ces conclusions en la présente affaire.
Elle releve également que, selon les juridictions nationales, le devoir de mentionner l’affiliation a des associations visait a garantir une meilleure organisation, l’efficacité et la transparence des organes régionaux et a éviter des conflits dans la gestion des intérets collectifs. La déclaration litigieuse était en effet censée informer les citoyens quant a d’éventuels conflits d’intérets pouvant toucher les administrateurs publics.
Des lors, l’ingérence dénoncée par les requérants poursuivait des buts légitimes.
Il reste a vérifier si elle était « nécessaire dans une société démocratique ».


c) Sur la nécessité de l’ingérence dans une société démocratique


Compte tenu de l’ensemble des éléments de l’affaire, la Cour doit déterminer si l’ingérence était « proportionnée au but légitime poursuivi » et si les motifs invoqués par les autorités nationales pour la justifier apparaissent « pertinents et suffisants » (voir, mutatis mutandis, Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, arret du 30 janvier 1998, Recueil 1998-I, §§ 46–47, et Bozgan c. Roumanie, no 35097/02, § 21, 11 octobre 2007).
La proportionnalité appelle a mettre en balance les impératifs des objectifs énumérés a l’article 11 § 2 de la Convention et ceux d’un libre exercice de la liberté d’association. La recherche d’un juste équilibre ne doit pas conduire a décourager les individus d’exercer leur droit d’association en pareille circonstance, par peur de voir leur candidature écartée ou leur nomination révoquée (voir, mutatis mutandis, GOI (no 1), précité, § 25).
En la présente espece, les requérants n’étaient pas des candidats a des postes du ressort régional, mais avaient déja été titularisés et leur appartenance a des associations devait etre communiquée dans les trois mois a compter de leur nomination. De plus, l’affiliation a la franc-maçonnerie n’était pas, en soi, un motif de révocation, comme le prouve le fait, souligné par le Gouvernement et non contesté par les requérants, que des francs-maçons ayant fait la déclaration requise par les lois régionales n’avaient subi aucune répercussion négative. Ceci permet de différencier la présente affaire de l’affaire GOI (no 1), dans laquelle la Cour a conclu a la violation de l’article 11 de la Convention dans des circonstances ou les francs-maçons étaient contraints de choisir entre leur affiliation a la franc-maçonnerie et la participation a un concours pour un poste régional.
La Cour note de surcroît que les lois de la région Toscane n’imposaient qu’une simple obligation de déclarer l’appartenance a l’une des nombreuses associations tombant dans le champ d’application de l’article 12 § 1 de la loi no 68 du 29 aout 1983. Rien ne prouve que pareille déclaration aurait pu donner lieu a un jugement social réprobateur ou qu’elle impliquait des procédures d’une complexité particuliere, faisant peser une charge excessive et exorbitante sur les requérants.
Pour ce qui est de la sanction a appliquer en cas d’absence ou de non-véracité de la déclaration, il convient de noter que les lois régionales litigieuses prévoyaient la révocation automatique de la personne concernée. Celle-ci visait a sanctionner un comportement fautif commis dans le cadre des fonctions des intéressés, et jugé de nature a miner le rapport de confiance particulierement étroit entre la région et les personnes appelées a gérer ou contrôler les organismes que celle-ci finançait. Il est vrai que l’administration n’avait pas le pouvoir de tenir compte des circonstances particulieres de chaque cas d’espece et de moduler la sanction, la révocation étant une conséquence légale automatique du comportement reproché. Cependant, la Cour considere qu’en matiere de rapports entre l’administration et les experts externes appelés par la région a occuper des postes du ressort régional, les Etats contractants jouissent d’une marge d’appréciation, qui n’a pas été outrepassée en l’espece. La Cour ne saurait donc conclure que la sanction appliquée aux requérants était disproportionnée.
Par ailleurs, les requérants ont pu bénéficier de certaines garanties procédurales. En effet, aux termes de l’article 9 § 3 de la loi no 11 de 1979, l’absence ou la non-véracité de la déclaration devait etre « établie (...) de maniere contradictoire avec l’intéressé ». De plus, les requérants ont eu le loisir de contester devant les juridictions administratives la sanction litigieuse et sa compatibilité avec leur droit a la liberté d’association.


3. Conclusion


Dans ces circonstances, la Cour estime que l’ingérence dans la liberté d’association des requérants, prévue par la loi, poursuivait des buts légitimes et était nécessaire dans une société démocratique pour atteindre ceux-ci.
Etant parvenue a cette conclusion, la Cour n’estime pas nécessaire de se pencher sur la question de savoir si l’ingérence incriminée était justifiée également au regard de la derniere phrase de l’article 11 § 2 de la Convention, qui habilite les Etats a imposer aux membres de certaines catégories, y compris « l’administration de l’Etat », des « restrictions légitimes » a l’exercice du droit a la liberté d’association.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit etre rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

2.  Les requérants voient dans l’obligation qui leur a été faite de communiquer leur affiliation a une association légitime et dans la sanction de révocation une violation de leurs droits au respect de leur vie privée, a la liberté de pensée, de conscience et de religion et a la liberté d’expression, tels que garantis par les articles 8, 9 et 10 de la Convention ...
Le Gouvernement conteste cette these.
Les requérants observent que l’affiliation a certaines associations est susceptible de révéler les orientations sexuelles, les convictions religieuses, les opinions politiques et l’état de santé de la personne concernée, ce qui appelle un examen scrupuleux de la nécessité de l’obligation de communiquer l’affiliation en question. Ils réiterent les observations développées sous l’angle de l’article 11 de la Convention quant a la prévisibilité de l’ingérence, a la poursuite d’un but légitime et a l’existence d’un « besoin social impérieux ».
Les requérants considerent que les données qu’ils étaient tenus de fournir au conseil régional de Toscane relevaient de leur vie privée et intime et qu’elles ne pouvaient des lors etre traitées par les autorités sans que toutes les conditions évoquées par l’article 8 ne fussent réunies et sans la mise en place des garanties appropriées prévues par la législation interne. Selon eux, rien ne garantissait en l’espece que les données en question ne seraient pas utilisées sans leur autorisation préalable, les lois régionales litigieuses ne prévoyant pas d’exceptions a l’obligation de communication liées a la protection de la confidentialité de données particulierement sensibles et le conseil régional n’étant pas tenu de ne pas divulguer ces données.
Le Gouvernement observe que les informations concernant l’appartenance aux associations étaient recueillies avec le consentement implicite des intéressés, qui avaient une obligation dans ce sens seulement si et dans la mesure ou ils souhaitaient etre nommés a des postes du ressort régional. Selon lui, les informations n’étaient pas dévoilées en public, mais simplement conservées par les organes régionaux pendant la durée du mandat de l’intéressé. De plus, cette mesure était prévue par la loi et visait le but légitime de garantir la transparence et la bonne marche de l’administration de la chose publique, ainsi que la préservation de la confiance du public dans les institutions régionales et leurs organismes. La sanction en cas de déclaration infidele ou mensongere se limitant a la perte d’une charge de nature honorifique, il n’y aurait pas disproportion entre les buts visés et les moyens déployés pour les atteindre.
La Cour vient de conclure, sous l’angle de l’article 11 de la Convention, que l’obligation faite aux requérants de déclarer leur appartenance a des associations « ayant comme but explicite ou exerçant de facto des activités a caractere politique, culturel, social, d’assistance et d’encouragement dans le secteur économique » poursuivait un but légitime. Elle rappelle par ailleurs avoir conclu, dans l’affaire N.F. c. Italie (no 37119/97, § 39, CEDH 2001-IX), que la divulgation de l’adhésion d’un requérant a la franc-maçonnerie ne constituait pas une ingérence dans le droit de ce dernier au respect de sa vie privée. De plus, les requérants n’ont pas prouvé que la déclaration de leur adhésion aurait révélé des informations sur leur vie intime ou leurs convictions politiques, religieuses, philosophiques ou morales.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit etre rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
3.  Les requérants estiment avoir été traités différemment, sans raison objective, des personnes se trouvant dans des situations similaires a la leur, et ce, soit du fait du contenu des lois régionales incriminées, soit du fait des modalités concretes de l’application de celles-ci. Ils invoquent l’article 14, lu en conjonction avec les articles 8, 9, 10 et 11 de la Convention.
...


B.  Appréciation de la Cour


1. Principes généraux


Dans sa jurisprudence, la Cour a établi que la discrimination découle du fait de traiter de maniere différente, sauf justification objective et raisonnable, des personnes placées en la matiere dans des situations comparables (Willis c. Royaume-Uni, no 36042/97, § 48, CEDH 2002-IV). Toute différence de traitement n’emporte toutefois pas automatiquement violation de l’article 14. Il faut établir que des personnes placées dans des situations analogues ou comparables en la matiere jouissent d’un traitement préférentiel, et que cette distinction est discriminatoire (Zarb Adami c. Malte, no 17209/02, § 71, 20 juin 2006, et Unal Tekeli c. Turquie, no 29865/96, § 49, 16 novembre 2004).
Une distinction est discriminatoire au sens de l’article 14 si elle manque de justification objective et raisonnable. L’existence de pareille justification s’apprécie a la lumiere des principes qui prévalent d’ordinaire dans les sociétés démocratiques. Une différence de traitement dans l’exercice d’un droit énoncé par la Convention ne doit pas seulement poursuivre un but légitime : l’article 14 est également violé s’il n’y a pas de « rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé » (voir, par exemple, Petrovic c. Autriche, arret du 27 mars 1998, Recueil 1998-II, § 30, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arret du 8 juillet 1986, série A no 102, § 77).
En d’autres termes, la notion de discrimination englobe d’ordinaire les cas dans lesquels un individu ou un groupe se voit, sans justification adéquate, moins bien traité qu’un autre, meme si la Convention ne requiert pas le traitement plus favorable (Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni, arret du 28 mai 1985, série A no 94, § 82). En effet, l’article 14 n’empeche pas une distinction de traitement si elle repose sur une appréciation objective de circonstances de fait essentiellement différentes et si, s’inspirant de l’intéret public, elle ménage un juste équilibre entre la sauvegarde des intérets de la communauté et le respect des droits et libertés garantis par la Convention (Zarb Adami, précité, § 73, et G.M.B. et K.M. c. Suisse (déc.), no 36797/97, 27 septembre 2001).
Les Etats contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations a d’autres égards analogues justifient des distinctions de traitement juridique (Gaygusuz c. Autriche, arret du 16 septembre 1996, Recueil 1996-IV, § 42). Son étendue varie selon les circonstances, les domaines et le contexte (Rasmussen c. Danemark, arret du 28 novembre 1984, série A no 87, § 40, et Inze c. Autriche, arret du 28 octobre 1987, série A no 126, § 41), mais la décision finale quant a l’observation des exigences posées par la Convention appartient a la Cour. La Convention étant avant tout un mécanisme de protection des droits de l’homme, la Cour doit tenir compte de l’évolution de la situation dans l’Etat défendeur et dans les Etats contractants en général et réagir, par exemple, au consensus susceptible d’apparaître quant aux normes a atteindre (Zarb Adami, précité, § 74, et Unal Tekeli, précité, § 54).
La Cour rappelle également que dans son arret GOI (no 2) (précité, §§ 51-57), elle a conclu a la violation de l’article 14 combiné a l’article 11 de la Convention en raison d’une loi de la région du Frioul-Vénétie Julienne qui imposait uniquement aux membres d’une association maçonnique de déclarer leur affiliation lorsqu’ils postulaient pour la nomination a certains postes du ressort régional. Elle a observé, notamment, qu’aucune justification objective et raisonnable de cette différence de traitement entre associations non secretes n’avait été avancée par le Gouvernement.


2  Application de ces principes au cas d’espece


La Cour note d’emblée que l’obligation de déclaration prévue par les lois de la région Toscane mises en cause par les requérants s’applique a toute association « ayant comme but explicite ou exerçant de facto des activités a caractere politique, culturel, social, d’assistance et d’encouragement dans le secteur économique ». Elle concerne des lors un tres grand nombre d’associations, et non la seule franc-maçonnerie. Ceci permet de distinguer la présente affaire de l’affaire GOI (no 2), précitée.
Dans la mesure ou les requérants se plaignent d’une différence de traitement entre les personnes nommées a des postes du ressort de la région Toscane et celles nommées a des postes similaires dans d’autres régions ou au sein de l’administration de l’Etat, la Cour note que la possibilité qu’une région reglemente certaines matiere de maniere différente par rapport a d’autres régions ou a l’administration centrale est une conséquence inévitable de l’autonomie législative reconnue aux régions. Elle ne saurait, en tant que telle, etre constitutive d’une violation de l’article 14 de la Convention.
Pour ce qui est du traitement réservé aux conseillers régionaux ou a d’autres personnes occupant des charges électives, la Cour estime que les individus concernés ne se trouvent pas dans une situation comparable a celle des requérants. Ayant été élues par le corps électoral, ces personnes sont appelées a répondre des actes accomplis dans le cadre de leurs fonctions directement devant l’opinion publique et non devant l’administration, comme c’est en revanche le cas de celles qui, a l’instar des requérants, ont été nommées par cette derniere.
Quant a l’allégation des requérants selon laquelle la réglementation régionale litigieuse aurait été appliquée de maniere rigide et sévere uniquement a l’encontre de francs-maçons, il convient de rappeler qu’une différence de traitement contraire a la Convention peut découler non seulement d’une mesure législative, mais également d’une situation de fait dérivant d’une pratique bien établie (voir, par exemple et par rapport au service de jury, Zarb Adami, précité, §§ 75-79). Cependant, en l’espece les intéressés n’ont pas fourni la preuve de l’existence d’une telle pratique, qui ne saurait etre établie simplement sur la base de quatre cas isolés. En tout état de cause, les affirmations des requérants sont démenties par les fiches annexées a la note de la région Toscane du 17 mars 2008. A cet égard, la Cour rappelle également que, l’affiliation des requérants ayant été rendue publique par la presse, le conseil régional se trouvait dans l’obligation d’accomplir les vérifications nécessaires et d’appliquer, le cas échéant, les sanctions prévues par la loi.
Dans ces circonstances, la Cour ne saurait conclure que les requérants ont été traités, sans justification objective et raisonnable, différemment d’autres personnes se trouvant dans une situation similaire a la leur.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit etre rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
En conséquence, il convient de mettre fin a l’application de l’article 29 § 3 de la Convention et de déclarer la requete irrecevable

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