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Grande Oriente d`Italia di Palazzo Giustiniani v Italy (No 2), 31 May 2007 [ECtHR]

Case no 26740/02 - French only

13. La requérante considère que l'article 55 de la loi régionale no 1 de 2000 est discriminatoire et incompatible avec son droit à la liberté d'association. Elle invoque l'article 14 de la Convention, lu en conjonction avec l'article 11. (...)

A. Sur la recevabilité

   1. Sur l'exception du Gouvernement tirée de l'absence de qualité de « victime »
15. Selon le Gouvernement, la requérante n'a pas locus standi pour invoquer en son nom propre une violation de l'article 11. Cette disposition, en effet, ne protège pas le caractère secret de l'association en tant que telle et n'autorise pas les associations secrètes. Dès lors, aucune association ne saurait se prétendre « victime » d'une disposition légale exigeant qu'une personne, pour pouvoir accéder à certaines fonctions, déclare son appartenance à ladite association. D'autre part, la requérante elle-même affirme qu'elle n'a rien de secret et que les listes de ses associés sont publiques.
16. La requérante observe qu'elle ne souhaite pas revendiquer un « droit au secret » ou bien le droit à ne pas divulguer les noms de ses affiliés. Elle invoque par contre le droit à exister et agir légalement sans que ses affiliés soient contraints de subir des discriminations ou des répercussions négatives, telles que des entraves à l'accès à certains postes.
17. La requérante allègue qu'elle se trouve soumise au « régime spécial » applicable aux associations secrètes, ce qui a des répercussions sur son image, sur sa réputation et pour la participation à sa vie associative. En effet, l'obligation de déclarer l'affiliation à une loge induirait dans le public l'idée que l'adhésion à la franc-maçonnerie est illégale ou qu'elle peut influer négativement sur la carrière. De plus, certains affiliés pourraient être induits à mettre fin à leur lien avec la franc-maçonnerie pour pouvoir « sans tâche » se porter candidats aux postes régionaux ou pour éviter d'être écartés en dépit de leurs qualités professionnelles.
18. A la lumière de ce qui précède ainsi que des principes développés par la Cour dans l'arrêt Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani précité, la requérante estime qu'elle peut sans doute se prétendre « victime » d'une ingérence avec son droit à la liberté d'association, ainsi que d'une violation de l'article 14 de la Convention, combiné avec l'article 11.
19. La Cour rappelle que le mot « victime » contenu à l'article 34 de la Convention désigne la personne directement concernée par l'acte ou l'omission litigieux (voir, parmi beaucoup d'autres, Nosov c. Russie (déc.), no 30877/02, 20 octobre 2005, et Direkçi c. Turquie (déc.), no 47826/99, 3 octobre 2006) et que l'article 11 de la Convention s'applique aux associations, à plus forte raison lorsqu'elles ne sont pas soupçonnées de porter atteinte aux structures constitutionnelles d'un Etat (Parti communiste unifié de Turquie et autres c. Turquie, arrêt du 30 janvier 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-I, pp. 16-17, §§ 24-27).
20. Dans l'arrêt Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani précité (§§ 15-16), la Cour a estimé qu'une loi régionale prévoyant que toute candidature à certains postes devait être accompagnée, entre autres, par une « déclaration de non-appartenance à une loge maçonnique » pouvait causer un préjudice pour l'association requérante, l'exposant, notamment, aux risques du départ d'un certain nombre de membres et d'une perte de prestige. Elle en a déduit que la requérante pouvait se prétendre « victime » d'une violation à son droit à la liberté d'association.
21. La Cour estime que ces mêmes principes s'appliquent, mutatis mutandis, dans la présente espèce. Elle souligne que le grief de la requérante ne porte pas sur un droit allégué de garder le secret quant à l'identité de ses affiliés, mais sur les répercussions négatives pour son image et sa vie associative découlant de l'obligation de déceler l'appartenance à une loge maçonnique lors de la présentation d'une candidature à des postes à haute responsabilité.
22. Il s'ensuit que la requête ne saurait être déclarée incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention et que l'exception du Gouvernement doit être écartée.

   2. Autres motifs d'irrecevabilité
23. La Cour constate que la requête n'est pas manifestement mal fondée au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité. Il convient donc de la déclarer recevable.

B. Sur le fond

   (a) Sur l'applicabilité de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 11

41. Comme la Cour l'a constamment déclaré, l'article 14 de la Convention complète les autres clauses normatives de la Convention et des Protocoles. Il n'a pas d'existence indépendante, puisqu'il vaut uniquement pour « la jouissance des droits et libertés » qu'elles garantissent. Certes, il peut entrer en jeu même sans un manquement à leurs exigences et, dans cette mesure, il possède une portée autonome, mais il ne saurait trouver à s'appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l'empire de l'une au moins dédites clauses (voir, parmi beaucoup d'autres, Van Raalte c. Pays-Bas, arrêt du 21 février 1997, Recueil 1997-I, § 33, et Petrovic c. Autriche, arrêt du 27 mars 1998, Recueil 1998-II, p. 585, § 22).
42. La Cour vient de conclure que compte tenu des répercussions négatives que l'obligation de déclarer l'appartenance à une loge maçonnique pourrait avoir pour l'image et la vie associative de la requérante, cette dernière peut se prétendre « victime » d'une violation de l'article 11 de la Convention (paragraphes 19-22 ci-dessus). Cette conclusion implique qu'il y a eu une ingérence dans le droit à la liberté d'association de l'intéressée.
43. Il s'ensuit que les faits en question tombent sous l'empire de l'article 11. L'article 14 de la Convention trouve donc à s'appliquer.

   (b) Sur l'observation de l'article 14 de la Convention combiné avec l'article 11

      i. Principes généraux

44.  Dans sa jurisprudence, la Cour a établi que la discrimination découlait du fait de traiter de manière différente, sauf justification objective et raisonnable, des personnes placées en la matière dans des situations comparables (Willis c. Royaume-Uni, no 36042/97, § 48, CEDH 2002-IV). Toute différence de traitement n'emporte toutefois pas automatiquement violation de cet article. Il faut établir que des personnes placées dans des situations analogues ou comparables en la matière jouissent d'un traitement préférentiel, et que cette distinction est discriminatoire (Zarb Adami c. Malte, no 17209/02, § 71, 20 juin 2006, et Unal Tekeli c. Turquie, no 29865/96, § 49, 16 novembre 2004).
45.  Une distinction est discriminatoire au sens de l'article 14 si elle manque de justification objective et raisonnable. L'existence de pareille justification s'apprécie à la lumière des principes qui prévalent d'ordinaire dans les sociétés démocratiques. Une différence de traitement dans l'exercice d'un droit énoncé par la Convention ne doit pas seulement poursuivre un but légitime : l'article 14 est également violé s'il n'y a pas de « rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé » (voir, par exemple, Petrovic précité, p. 586, § 30, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, pp. 66-67, § 77).
46. En d'autres termes, la notion de discrimination englobe d'ordinaire les cas dans lesquels un individu ou un groupe se voit, sans justification adéquate, moins bien traité qu'un autre, même si la Convention ne requiert pas le traitement plus favorable (Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni, arrêt du 28 mai 1985, série A no 94, p. 39, § 82). En effet, l'article 14 n'empêche pas une distinction de traitement si elle repose sur une appréciation objective de circonstances de fait essentiellement différentes et si, s'inspirant de l'intérêt public, elle ménage un juste équilibre entre la sauvegarde des intérêts de la communauté et le respect des droits et libertés garantis par la Convention (Zarb Adami précité, § 73, et G.M.B. et K.M. c. Suisse (déc.), no 36797/97, 27 septembre 2001).
47.  Les Etats contractants jouissent d'une certaine marge d'appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d'autres égards analogues justifient des distinctions de traitement juridique (Gaygusuz c. Autriche, arrêt du 16 septembre 1996, Recueil 1996-IV, p. 1142, § 42). Son étendue varie selon les circonstances, les domaines et le contexte (Rasmussen c. Danemark, arrêt du 28 novembre 1984, série A no 87, p. 15, § 40, et Inze c. Autriche, arrêt du 28 octobre 1987, série A no 126, p. 18, § 41), mais la décision finale quant à l'observation des exigences posées par la Convention appartient à la Cour. La Convention étant avant tout un mécanisme de protection des droits de l'homme, la Cour doit tenir compte de l'évolution de la situation dans l'Etat défendeur et dans les Etats contractants en général et réagir, par exemple, au consensus susceptible d'apparaître quant aux normes à atteindre (Zarb Adami précité, § 74, et Unal Tekeli précité, § 54).

      ii. Sur le point de savoir s'il y a eu différence de traitement entre des personnes se trouvant dans des situations similaires

48. La Cour observe qu'aux termes du paragraphe 5 de l'article 7 bis ante de la loi régionale no 75 du 23 juin 1978, tel qu'introduit par la loi régionale no 1 de 2000, pour toutes les nominations dont il est question à l'alinéa 1, les candidats doivent déclarer leur éventuelle appartenance à des associations maçonniques ou en tout cas à caractère secret. L'absence de déclaration est sanctionnée par le rejet de la candidature.
49. La disposition en question distingue donc entre les associations secrètes et maçonniques, dont l'appartenance doit être déclarée, et toutes les autres associations. Les membres de ces dernières sont en effet exemptés de toute obligation de joindre à leur candidature la déclaration visée au paragraphe 5 de l'article 7 bis ante précité, et ne peuvent par conséquent pas encourir la sanction prévue en cas d'omission.
50.  Dès lors, il existe une différence de traitement entre les membres de la requérante et les membres de toute autre association non secrète, en ce qui concerne l'obligation de déclaration d'appartenance introduite par la loi régionale no 1 de 2000.

      iii. Sur le point de savoir s'il existait une justification objective et raisonnable

51. Dans son arrêt Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani, la Cour a estimé que l'interdiction de nomination de francs-maçons à des postes publics, introduite pour « rassurer » l'opinion publique à un moment où leur rôle dans la vie du pays avait été mis en cause, poursuivait les buts légitimes de la protection de la sécurité nationale et de la défense de l'ordre (voir arrêt précité, § 21). Or, la Cour ne saurait souscrire à la thèse de la requérante selon laquelle ces impératifs, valables en 1996, avaient cessé d'exister en 2000. A cet égard, elle se borne à observer que des répercussions sociales de grande envergure, telles que celles liées aux activités des loges maçonniques « déviées », ne sauraient disparaître rapidement ou par la simple raison que pendant quelques années aucun membre de la franc-maçonnerie n'a été accusé de crimes très graves.
52. Cette conclusion dispense la Cour de rechercher si la mesure incriminée poursuivait également, comme le veut le Gouvernement, le but de la protection des droits d'autrui.
53. La Cour rappelle de surcroît que, se plaçant sur le terrain de l'article 11 de la Convention pris isolément, elle avait conclu que l'interdiction de nommer des francs-maçons à certains postes du ressort régional n'était pas « nécessaire dans une société démocratique ». Elle a observé qu'il était injustifié de pénaliser une personne pour son appartenance à une association, alors que ce fait n'était pas, en lui-même, légalement répréhensible (Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani précité, § 26).
54. La présente espèce se différencie de la première affaire Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani en ce que selon la législation du Frioul Vénétie Julienne l'appartenance à la franc-maçonnerie n'entraîne pas l'exclusion automatique de la nomination à l'un des postes en question. Aux termes de la loi régionale no 1 de 2000, le candidat à l'un de ces postes a la simple obligation de déclarer son éventuelle appartenance à des associations maçonniques. Comme le Gouvernement l'a précisé, il appartiendra ensuite à l'administration publique de déterminer, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire d'appréciation, si le lien entre le candidat et la loge peut, en combinaison éventuellement avec d'autres éléments, contribuer à la décision de l'écarter (paragraphe 37 ci-dessus). Que le rejet de la candidature du franc-maçon ne soit pas automatique est démontré par la circonstance, relatée par la région Frioul Vénétie Julienne et non contestée par la requérante, que le seul candidat ayant déclaré appartenir à une loge a été choisi par le Conseil régional pour remplir les fonctions de conseiller d'administration dans une société à participation régionale (paragraphe 10 ci-dessus).
55. La Cour estime toutefois que ces considérations, qui pourraient être pertinentes sur le terrain de l'article 11 pris isolément, perdent une partie de leur importance lorsque l'affaire est examinée, comme en la présente espèce, sous l'angle de la clause de non-discrimination. En effet, elle considère que l'appartenance à de nombreuses autres associations non secrètes pourrait poser un problème pour la sécurité nationale et la défense de l'ordre lorsque les membres de celles-ci sont appelés à remplir des fonctions publiques. Il pourrait en être ainsi, par exemple, pour les partis politiques ou les groupes affirmant des idées racistes ou xénophobes, comme souligné par la requérante (paragraphe 27 ci-dessus), ou bien pour les sectes ou associations ayant une organisation interne de type militaire ou établissant un lien de solidarité rigide et incompressible entre leurs membres ou encore poursuivant une idéologie contraire aux règles de la démocratie, élément fondamental de « l'ordre public européen » (voir, mutatis mutandis, Loizidou c. Turquie, arrêt du 23 mars 1995, série A no 310, p. 27, § 75).
56. En dépit de ce qui précède, au Frioul Vénétie Julienne seuls les membres d'une association maçonnique sont tenus de déclarer leur affiliation lorsqu'ils postulent pour la nomination à certains postes du ressort régional. Aucune justification objective et raisonnable de cette différence de traitement entre associations non secrètes n'a été avancée par le Gouvernement.
57. Dès lors, la Cour estime qu'il y a eu violation de l'article 14 combiné à l'article 11 de la Convention.

II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L'ARTICLE 11 PRIS ISOLÉMENT ET DE L'ARTICLE 13 DE LA CONVENTION

58. La requérante allègue que l'article 55 de la loi régionale no 1 de 2000 a également violé l'article 11 de la Convention, pris isolément, ainsi que l'article 13 de celle-ci.
Cette dernière disposition se lit comme suit :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. »
59. La Cour relève que ce grief est lié à celui examiné ci-dessus et doit donc aussi être déclaré recevable.
60. Eu égard au constat relatif à l'article 14 de la Convention (paragraphe 57 ci-dessus), la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'examiner s'il y a eu, en l'espèce, violation de l'article 11 pris isolément et/ou de l'article 13 (voir, entre autres et mutatis mutandis, Grande Oriente d'Italia di Palazzo Giustiniani précité, § 34).

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